Чтение онлайн

Здесь также можно привести положения абз. 5 ст. 8 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в котором упоминается о контроле (надзоре) за исполнением требований данного Закона. Таким образом, как и в вышеописанной ситуации с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ до конца остается неясным как законодатель соотносит данные понятия. При этом п. 9 ст. 7 Закона № 115-ФЗ возлагает функции по контролю за исполнением физическими и юридическими лицами положений данного Закона по фиксированию, хранению и предоставлению информации, а также обязанностей по осуществлению внутреннего контроля на «соответствующие надзорные органы».

Терминологическая противоречивость характерна и для Закона о Банке России. Так, на основании положений данного нормативного правового акта Центральный банк РФ осуществляет банковский надзор (п. 9 ст. 9), валютный контроль (п. 12. ст. 4), контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (п. 9.1 ст. 4), контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах (п. 10.1 ст. 4), контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах (п. 10.2 ст. 4) и т. д. Кроме того, на основании п. 3 ст. 30 Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» [18] Банк России признается органом страхового надзора. При этом рассматриваемый орган публикует в печатном органе и (или) сети Интернет информацию по вопросам контроля и надзора в сфере страховой деятельности (подп. 5 п. 3 ст. 30), а на страховщиков возложена обязанность по составлению отчетности необходимой для осуществления контроля и надзора в сфере страховой деятельности (п. 1 ст. 28).

На основании приведенных выше примеров можно заключить, что в действующих нормативных правовых актах разной юридической силы наблюдается терминологическая путаница по вопросу соотношения понятий контроль и надзор. Ситуация усугубляется отсутствием их легальных определений.

Проблема соотношении понятий «контроль» и «надзор» не раз становилась предметом дискуссии представителей науки административного и финансового права, а также теории прокурорского надзора. При этом, необходимо отметить, что исследования, имеющие финансово-правовую направленность, чаще всего опираются на позиции ученых-административистов.

Представляется, что наиболее распространенным в административном праве является подход, согласно которому контроль и надзор признаются взаимосвязанными, но имеющими определенную специфику, самостоятельными форами администрирования [19] .

Говоря о контроле как способе обеспечения законности, профессор Л. Л. Попов выделяет четыре основных признака:

– во-первых, наличие отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим субъектом и подконтрольным объектом;

– во-вторых, объектами контроля выступают законность и целесообразность деятельности контролируемого. В последнем случае контролирующий субъект имеет право вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;

– в-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого;

– в-четвертых, за допущенные нарушения в соответствующих случаях в отношении контролируемого лица могут быть применены меры дисциплинарного воздействия [20] .

В свою очередь надзор, по мнению многоуважаемого автора, является самостоятельным видом государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины [21] и «обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности различных объектов;

6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий» [22] .

Помимо этого, профессор С. М. Зубарев обоснованно отмечает, что:

1) контроль имеет внутриорганизационную направленность и затрагивает вопросы функционирования самого государственного аппарата, а надзор – внешнюю, имея своей целью обеспечить безопасность физических и юридических лиц;

2) контролю и надзору присущи функции корректирования, предупреждения и правоохраны. При этом контроль в большей степени направлен на корректирование, а надзор имеет правоохранительный характер [23] ;

3) контроль проводится не только в целях установления законности и целесообразности, но и эффективности, в то время как надзор направлен на оценку законности деятельности поднадзорных объектов [24] .

Представляется, что теоретические подходы о разграничении таких категорий как контроль и надзор, выработанные в рамках науки административного права, могут быть применены в финансово-правовых исследованиях. В то же время они нуждаются в корректировке, что прямо обусловлено особенностями метода финансового права.

Административное и финансовое право, будучи публичными отраслями российского права, тесно связаны друг с другом. В первую очередь это обуславливается близостью предметов правового регулирования – в одном случае это общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, во втором – публичной финансовой деятельности. Кроме того, исторически и финансовое и административное право выделились из науки камералистики [25] . В советский период финансовое право фактически носило подчиненный характер к административному праву. Связано это было с существовавшими идеологическими установками и приоритетом административно-командных методов управления экономикой. Как отмечает профессор Е. Ю. Грачева, установившаяся система управления сделала «невостребованными экономические, финансовые методы управления и воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права» [26] . Преобладание административных методов управления экономикой «обусловило задачи, которыми должна была заниматься наука финансового права: исследовать преимущественно вопросы бюджетного права» [27] . Подобный подход во многом характерен и для современного финансового права.

Вследствие описанных процессов наука финансового права, развивавшаяся самостоятельно в дореволюционный период, стала вбирать в себя (зачастую искусственно) конструкции и подходы административно-правовой наукой. Между тем многие положения, выработанные в рамках административного права, и справедливые для советского периода развития финансового права, продолжают некритически воспроизводиться в научных исследованиях, несмотря на коренное изменение общественных экономических отношений. Особенно ярко это проявляется на примере рассматриваемого вопроса о соотношении таких категорий как контроль и надзор.