Чтение онлайн

В рамках финансового рынка также осуществляется государственный надзор (Staatsaufsicht). Так, например, в настоящее время действуют Закон о федеральном органе финансового надзора (Gesetzuberdie Bundesanstaltfur Finanzdienstleistungsaufsicht [38] ), Закон о надзоре за платежными услугами (Gesetzuberdie Beaufsichtigungvon Zahlungsdiensten [39] ), Закон о надзоре за страховыми компаниями (Gesetzuberdie Beaufsichtigungder Versicherungsunternehmen [40] ). Между тем в официальных заявлениях и разъяснениях Федерального Конституционного Суда Германии [41] можно встретить такой оборот как «надзорный контроль» (aufsichtliche Kontrolle).

Как уже было отмечено выше, слово контроль пришло в русский язык из французского. Полагаем, что ситуация с разграничением контроля и надзора в российском законодательстве, наиболее близка подходу, реализуемому во Франции. Так, Словарь Ларусс определяет контроль как действие, направленное на контроль чего-либо, кого-либо, в целях проверки соответствия статуса или ситуации стандарту (норме) [42] . В свою очередь, на французском лексическом портале Национального центра текстовых и лексических ресурсов контроль, помимо всего прочего, определяется как проверка законности и закономерности чего-либо [43] . Юридический словарь Сержа Браудо указывает на то, что контроль – это операция, в соответствии с которой орган власти, суд или судебный эксперт проверяет наличие факта, оценивает целесообразность решения или действия контролируемого лица, или обеспечивает соответствие ситуации нормативному акту, например, закону или подзаконному акту [44] . При этом словарь Ларусс определяет надзор (supervision) как контроль надзирающего лица [45] .

Как отмечает профессор Л. Г. Ефимова, во Франции «государственное регулирование финансового сектора получило название надзора (le supervision)» [46] . При этом, органом банковского надзора (la surveillance des etablissements bancaires) во Франции является Управление пруденциального контроля и реструктуризации (L’Autorite de controle prudentiel et de resolution) Банка Франции [47] .

В свою очередь, Свод фискальных процедур (Livre des procedures fiscales) регулирует порядок проведения налогового контроля (Le controle de l’impot). Равным образом и в Общем налоговом кодексе (Code general des impots) содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы налогового контроля. Здесь же следует отметить, что в названии главы I bis данного нормативного правового акта содержится упоминание о мерах контроля за операциями с наличными, и переводами денежных средств и переводами ценных бумаг (titres ou valeurs). Данный контроль осуществляется в соответствии со статьей L152-1 Денежного и финансового кодекса Франции (Code monetaire et financier). Он, помимо всего прочего, закрепляет организационную структуру и полномочия упомянутого Управления пруденциального контроля и реструктуризации.

Таким образом, законодательство зарубежных стран демонстрирует различные подходы к разграничению понятий «контроль» и «надзор». При этом исторически Россия в большей степени тяготеет к подходу, характерному для французского законодательства.

Говоря об истории, следует отметить, что обращение к дореволюционным доктринальным источникам показывает, что вопрос разграничения понятий «контроль» и «надзор», не носил сколь бы то ни было актуального характера для финансово-правовой науки конца XIX – начала XX в. Более того, он вообще не ставился ведущими представителями финансового права.

Можно заключить, что в работах дореволюционных ученых словосочетание «государственный контроль» использовалось в двух значениях. При написании с прописных букв – Государственный Контроль – обозначал особый государственный орган, действовавший на правах министерства. Данный орган был образован в 1811 г. и первоначально носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов». В 1837 он был переименован в Государственный Контроль, которое и носил вплоть до Февральской революции. Наиболее близким аналогом Государственного Контроля является современная Счетная палата. В то же время рассматриваемый орган нельзя считать независимым.

Во втором значении государственный контроль – это деятельность указанного органа. При этом следует понимать, что вследствие неразвитости теории финансового контроля, государственный контроль сводился исключительно к бюджетному контролю. Как отмечал профессор И. Х. Озеров, «развитие идеи закономерного бюджета создает идею государственного контроля, и последний – продукт исторического развития» [48] .

Представители науки финансового права того периода используют слова «контроль» и «надзор» как взаимозаменяемые. Например, профессор Д. М. Львов полагал, что «задача государственного контроля – не только ревизия кассовой деятельности, но еще – надзор за тем, чтобы по отношению к доходам государство действительно получало все, что взято с подданных» [49] . В свою очередь, профессор Э. Н. Берендтс указывал на то, что «высшее контрольное учреждение подчиненные ему местные органы распространяют свой надзор не только на кассы, исполняющие приказы о платежах, но и на те учреждения, которые выдают эти приказы» [50] . Далее автор употребляет словосочетание «надзор контроля» [51] , т. е. надзор Государственного Контроля.

В нормативных правовых актах того времени имелись примеры, когда для обозначения того или иного вида деятельности использовалось слово «надзор». В частности, 6 июня 1884 года Высочайшим повелением императора Александра III было утверждено Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ и штата Страхового Комитета и Отдела [52] . Для надзора за деятельностью страховых учреждений и обществ при Хозяйственном Департаменте Министерства Внутренних дел был образован Страховой комитет.

Следует отметить, что к концу XIX – началу XX в. так и не сложилось полноценной системы банковского надзора. Так, Государственный контролер мог проверять только расходы коммерческих банков, осуществлявшихся за счет казны. Как отмечает И. В. Винникова, в данный период времени «не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу» [53] . Между тем раздел X «О кредитных установлениях частных и общественных» Устава кредитного [54] , содержал Главу V «О надзоре за производством кредитными учреждениями, банкирскими заведениями и меняльными лавками операций на золотую валюту». Соответствующие полномочия осуществлялись Министерством финансов.

В современной науке финансового права предлагаются различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор», а также критерии их разграничения.

Следует особо подчеркнуть, что среди видов государственного финансового контроля традиционно выделяют «бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный» [55] контроль. При этом столь же традиционно контроль в банковской и страховой сфере именуется надзором. В свою очередь, профессор Е. Ю. Грачева, считает, что «близость данных категорий (контроль и надзор. – А. С.) <…> позволяет рассматривать, в частности, страховой и банковский надзор как разновидности государственного финансового контроля» [56] .

В науке финансового права также предлагается рассматривать понятие «контроль» в широком и узком смыслах. Данный подход признает диалектическое единство контроля и надзора – они могут быть рассмотрены как однопордяковые явления, которым присущи специфические отличия, и как явления разного порядка, когда контроль является обобщающим понятием и включает в себя надзор.

Как отмечает профессор А. Г. Гузнов, «необходимо отличать контроль как форму управленческой деятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле, понимаемого как способ воздействия на управляемой субъект, связанный с возможностью вмешательства в оперативные вопросы» [57] . Надзор, по его мнению, отличается от надзора в последнем (узком) смысле. Автор полагает, что в рамках надзора вмешательство в вопросы организации бизнеса являются недопустимыми.

Профессор Т. Э. Рождественская допускает «рассмотрение надзора и контроля как однопорядковых правовых и управленческих явлений» [58] . На основе проведенного сравнения банковского надзора и валютного контроля, автор заключает, что «надзор осуществляется за видом, за направлением деятельности с целью предупреждения нарушения прав и законных интересов; контроль – за конкретными действиями (операциями в валютном контроле) с целью выявления несоответствия этих действий требованиям законодательства» [59] . Это, в частности, объясняет тот факт, что валютный контроль, проводимый Банком России в отношении уполномоченных банков, осуществляется в рамках процедур банковского надзора (для кредитных организаций операции с иностранной валютой являются видом банковских операций). Между тем надзор за тем или иным направлением деятельности в конечном счете все равно сводится к контролю конкретных действий (в том числе операций).