Чтение онлайн

Если бы стратегиям МВФ просто не удалось использовать весь потенциал развития, то это было бы еще не так плохо. Но провалы во многих областях отбросили назад всю программу, безо всякой необходимости разрушая социальную ткань общества. Процесс развития и быстрых перемен неизбежно приводит общество в состояние сильнейшего стресса. Традиционным авторитетам бросается вызов, традиционные взаимоотношения пересматриваются. Вот почему для успешного развития необходимо пристальное внимание к социальной стабильности - это подтверждает опыт не только Ботсваны, рассмотренный в предыдущей главе, но и Индонезии (к которому мы обратимся в следующей главе), где по настоянию МВФ были резко сокращены субсидии на продовольствие и керосин (топливо, на котором готовит пищу беднота) как раз тогда, когда политика МВФ обострила рецессию в стране, доходы и зарплата упали, а безработица взмыла вверх. Последовавшие за этим мятежи рвали на части социальную ткань страны, углубляя развернувшуюся депрессию. Сокращение субсидий явилось примером не только плохой социальной политики, но и плохой экономической политики.

Это были не первые восстания, спровоцированные МВФ, и если бы рекомендациям Фонда следовали чаще, то их наверняка было бы еще больше. В 1995 г. я был в Иордании, где встретился с наследньм принцем и другими высшими официальными лицами государства как раз тогда, когда МВФ рекомендовал сократить пособие на продовольствие в целях улучшения бюджета. Он почти добился согласия, но вмешался король Хуссейн и остановил это мероприятие. Он с удовольствием исполнял свои обязанности, делая это на удивление мастерски, и желал оставаться на своем посту. На неустойчивом Ближнем Востоке мятежи, вызванные проблемами с продовольствием, вполне могли свергнуть правительство страны, а вместе с этим разрушить и весь хрупкий мир в регионе. При мизерной выгоде для бюджета эти события нанесли бы несоизмеримый вред целям экономического благополучия. Узкоэкономический подход МВФ делал невозможным рассмотрение подобных решений в более широком контексте.

Такого рода мятежи, однако, подобны надводной части айсберга, они обращают внимание всех на тот простой факт, что нельзя игнорировать социальный и политический контекст. Но существуют другие проблемы. В 1980-е годы страны Латинской Америки, разумеется, нуждались в том, чтобы их бюджеты были приведены в равновесие, а инфляция взята под контроль, но излишняя фискальная экономия привела к высокому уровню безработицы, что при отсутствии адекватной страховочной сетки способствовало высокому уровню насилия в городах и создало среду, малоблагоприятную для инвестирования. Гражданские беспорядки в Африке были главным фактором, отбросившим назад программу экономического развития. Исследования Всемирного банка показывают, что эти беспорядки были системно связаны с вызывающими безработицу экономическими факторами, которые могли генерироваться излишней фискальной экономией. Умеренная инфляция, конечно, не является идеальной средой для инвестиций, но насилие и гражданские беспорядки в этом отношении еще хуже.

Сегодня мы осознали, что существует «социальный контракт», который связывает граждан друг с другом и с их правительством. Если политика правительства разрывает этот контракт, граждане могут тоже не соблюдать свои «контракты» как друг с другом, так и с правительством. Поддержание социального контракта особенно важно и трудно в периоды резких социальных переворотов, часто сопровождающих трансформацию, связанную с развитием. Только в мелочных, скаредных калькуляциях макроэкономики МВФ слишком часто не остается места для подобных соображений.

Частью социального контракта является «справедливость», которая заключается в том, что бедные имеют свою долю в успехах общества, а богатые разделяют невзгоды общества в периоды кризисов. Политика Вашингтонского консенсуса обращает мало внимания на решение проблем распределения или «справедливости». Если прижать к стенке ее сторонников, то они будут доказывать, что лучшим способом помощи бедным является инициирование экономического роста. Они веруют в экономику, где выгоды развития понемногу просачиваются вниз. В конечном счете, как они утверждают, выгоды роста просачиваются даже до бедняков. Но эта «экономика просачивания» никогда не была ничем большим, чем предположением, догматом веры. В Англии в XIX в. явственно нарастал пауперизм, хотя страна в целом процветала. Америка 1980-х годов демонстрирует наиболее близкие к нам драматические примеры падения доходов людей, находящихся на дне общества, на общем фоне экономического роста. Администрация Клинтона энергично выступала против «экономики просачивания»; там верили в необходимость программ помощи бедным. И когда я покинул Белый дом и перешел во Всемирный банк, я принес с собой тот же скептицизм в отношении «экономики просачивания»: если эта концепция не сработала в Соединенных Штатах, то почему она должна сработать в развивающихся странах?

В то время как справедливо утверждение, что без крепкого экономического роста сокращение бедности невозможно, обратное утверждение неверно: рост необязательно является благом для всех. Неверно, что «прилив поднимает все лодки». Иногда быстро поднимающаяся приливная волна, в особенности сопровождаемая штормом, выбрасывает более слабые лодки на берег, разбивая вдребезги.

Несмотря на очевидность проблем, с которыми встречается «экономика просачивания», она имеет высокую интеллектуальную репутацию. Один из лауреатов Нобелевской премии, Артур Льюис, доказывал, что неравенство полезно для развития и экономического роста, потому что богатые сберегают больше, чем бедные, а ключом к росту является накопление капитала. Другой лауреат Нобелевской премии, Саймон Казниц, утверждал, что на начальных стадиях развития неравенство возрастает, а на более поздних тенденция меняется на обратную.

* * *

История прошедших пятидесяти лет, однако, не подтверждает эти теории и гипотезы. Как мы увидим в следующей главе, страны Восточной Азии - Южная Корея, Китай, Тайвань, Япония - продемонстрировали, что высокий уровень сбережений необязательно связан с сильным неравенством, что можно добиться быстрого роста без существенного увеличения неравенства. Поскольку правительства этого региона не считали, что рост автоматически облагодетельствует бедных, и поскольку они верили в то, что большее равенство будет реально способствовать росту, они предпринимали активные шаги для обеспечения того, чтобы приливные волны подняли большинство лодок, чтобы неравенство в заработной плате оставалось в определенных рамках, чтобы образовательные возможности распространялись на всех. Их политика привела к социальной и политической стабильности, что в свою очередь способствовало созданию экономической среды для процветания бизнеса. Были открыты новые резервуары талантов, из которых черпались энергия и квалификация людей, способствующие динамичному развитию региона.

В других регионах, где правительства приняли политику Вашингтонского консенсуса, бедные получили от роста гораздо меньше. В Латинской Америке рост не сопровождался сокращением неравенства или хотя бы сокращением бедности. В некоторых случаях бедность фактически выросла, о чем свидетельствуют городские трущобы, обезображивающие ландшафт. МВФ гордится прогрессом рыночных реформ в Латинской Америке за прошедшее десятилетие (хотя им следовало бы быть скромнее в свете коллапса их лучшего ученика - Аргентины в 2001 г., а также рецессии и стагнации, которые поразили многие из «реформируемых» стран в течение последних пяти лет), но гораздо меньше говорится о численности бедных.

Ясно, что рост не всегда повышает уровень жизни всего населения страны. Неудивительно, что выражение «просачивание» исчезло из дискуссий о политике. Но в слегка измененной форме эта идея все еще жива.

Я называю новый вариант этой концепции - «просачивание вниз плюс кое-что еще». Концепция утверждает, что рост необходим и почти достаточен для сокращения бедности. Причем подразумевается, что лучшей стратегией является концентрация усилий просто на росте, не забывая также о необходимости решения таких проблем, как женское образование и здравоохранение. Но сторонники концепции «просачивание вниз плюс» не проводят в жизнь политику, которая эффективно решала бы более широкие проблемы как бедности, так и женского образования. На практике защитники этой модернизированной концепции продолжают осуществлять ту же политику, что и раньше, с теми же самыми негативными последствиями. Чересчур жесткая «политика адаптации», переходя из страны в страну, форсирует сокращение расходов на образование и здравоохранение. В итоге в Таиланде не только возросла женская проституция, но и были сокращены расходы на борьбу со СПИДом; и лучшая в мире программа борьбы с этим заболеванием отошла на задний план.

Одним из главных сторонников концепции «просачивание вниз плюс кое-что еще» было министерство финансов США при администрации Клинтона. В самой администрации в отношении внутренней политики существовал широкий спектр взглядов - от Новых демократов, желавших еще более ограничить роль государства, до Старых демократов, выступавших за более сильное государственное вмешательство. Но центральной идеей, нашедшей отражение в ежегодном послании президента об экономическом положении в стране (подготовленном Советом экономических консультантов), была резкая аргументация против концепции «просачивание вниз» или даже «просачивание вниз плюс». Таким образом, министерство финансов проталкивало в других странах политику, которая, если бы ее предлагали для Соединенных Штатов, встретила бы сильное противодействие внутри администрации президента и была бы, по всей вероятности, отвергнута. Объяснение этого достаточно просто. МВФ и Всемирный банк были частью поля, где господствовало министерство финансов и где ему, за немногими исключениями, разрешалось осуществлять свои замыслы, так же как другим министерствам дозволялось осуществлять свои программы в пределах их компетенции.

Важное значение имеет не только то, что МВФ включает в повестку дня, но и то, что он в нее не включает. Там есть стабилизация, но создания рабочих мест там нет. Налогообложение и его негативные последствия присутствуют, но земельная реформа не включена. Есть денежные средства, предназначенные для выкупа долгов банков, но нет ассигнований для улучшения образования и здравоохранения, не говоря уже о «выкупе» работников, выброшенных со своих рабочих мест в результате контрпродуктивной макроэкономической политики МВФ.