Чтение онлайн

Кувандык: Оренбургская область — ситуация не лишена парадоксальности, так как городская схема МСУ влита в районную, но из состава района выключен город Медногорск и несколько сельских поселений вокруг него. Напряжение финансовой ситуации после объединения сразу стало чувствоваться: город дотирует район — соответственно, появились задержки с выплатой зарплаты в городских организациях. Глава администрации избирается собранием по представлению губернатора.

Территориально все муниципальное образование поделено на 11 округов, от каждого из которых избираются 4 депутата в районное собрание. В городе есть практика самоорганизации населения в «дворовые комитеты». Идея заключается в том, что в произвольно выбранной территориальной единице (подъезд, двор) проявляется особо активная личность, которая самостийно становится «председателем дворового комитета». Один из замов главы регулярно собирает этих председателей в Администрации.

Судя по ряду внешних признаков, городская администрация достаточно эффективна в рамках своих ограниченных полномочий и возможностей. По единодушному мнению местных экспертов, улицы стали лучше убираться, регулярно закурсировали мусороуборочные машины, на праздники улицы стали украшаться флажками, появились поливально-подметальные машины, осуществлена побелка городских деревьев. На проектном семинаре, организованном ЦСИ и ЦСП Оренбургской области проявилось, что город обладает исходным ресурсом для развития полномерной системы МСУ, однако, наряду с недостатком средств, испытывает острую нужду в современных менеджерах.

Урень, Нижегородская область: характерная деталь для (теоретически) продвинутого в демократическом отношении региона. На собрании администрации в первую очередь заместитель главы предупредил всех присутствующих о том, что явка на митинг, посвященный 9 мая, обязательна для всех плюс 3 или 4 человека от каждого предприятия. Будет осуществляться строгий контроль, всех отметят и построят на площади. Если кто-то не придёт, то «будут сделаны соответствующие выводы». Глава поселка объяснял присутствующим, во сколько начнется митинг, как он будет проходить, и где их будут строить. После каждой сказанной им фразы глава поселка оборачивался с вопросительным взглядом к заместителю главы района и продолжал свою речь только после одобрительного кивка головой с той стороны. На вопрос: не возникают ли разногласия между главой района и главой поселка, глава района ответил жестко: «Никаких разногласий быть не может, так как я назначал его на эту должность».

Чем глубже мы втягиваемся в процесс исследования малых городов и поселков округа, тем очевиднее представляется вывод ключевого значения: не просматривается оснований, по которым можно было бы определить единые «правила игры» для сотен поселений, находящихся в совершенно различных условиях.

Дело в том, что жители российских поселений, в соответствии с федеральным законодательством, имеют всего только право на формирование самостоятельных муниципальных образований, тогда как обязанности формирования таковых в законе пока ещё нет. Соответственно, региональные власти отнюдь не обязаны сколько-нибудь явно стимулировать такого рода процесс эмансипации. Обнаруживаются лишь два основания для федерального вмешательства. Одно — это ярко обнаженное кризисное состояние конкретного поселения — таких ситуаций, как показано в докладе, на всей территории округа не более двух десятков. Другое — пока скорее гипотетическая ситуация отказа удовлетворить корректно оформленную в соответствии с законодательством инициативу горожан относительно учреждения муниципального образования: вопрос, требующий лишь судебного рассмотрения.

Прецедентов до настоящего времени не обнаружено [35] , что лишний раз показывает, насколько ещё низка готовность местных сообществ к конструктивному самоосознанию и самоопределению.

Метафизический трепет местных сообществ, т. е., в виду отсутствия таковых, скорее, одной лишь самосознающей элиты, перед губернской или республиканской властью, с одной стороны, парализует ее порыв к самостоятельности, а с другой — отнюдь не препятствует тому, что горожане склонны все трудности повседневного бытия адресовать к непосредственному, т. е. городскому (районному) начальству в первую очередь, к федеральной и региональной власти — во вторую.

В регионах нет иного ресурса не только развития, но (в большинстве случаев) и простого воспроизводства социально-экономической ситуации на территориях, чем тот, что содержится в населении малых городов. Парадокс ситуации заключается в том, что столь простой тезис острейшим образом противоречит традиции рассмотрения именно территорий как ресурса и вызывает у региональных властей аллергическую реакцию. Скажем, давно известный опыт г. Похвистнево (см. выше) по реализации конструктивной инициативы развития территории бытует в информационном поле округа на правах изолированного феномена, отнюдь не вызывая волну подражания. При этом нет ни сильных утверждений о вредоносности или неэффективности похвистневского опыта, ни внятных попыток предъявить дееспособные альтернативы — именно это заставляет говорить о сугубо аллергической реакции отторжения, что и делает такое отторжение особенно мощным.

На основании проведенного изучения материала и его осмысления можно рискнуть несколькими суждениями общего характера.

Первое: при наличии (и возможности появления новых) исключений из общего правила просматривается специфический порог для вероятности качественного скачка. Чрезвычайно распространена ситуация, когда за вычетом одного-двух поселений городского типа, все население района составляет пять — десять тысяч человек, разбросанных в малых поселениях по значительной территории. Приписывать такому «множеству» права и возможности муниципального образования можно, следуя одной только букве закона, тогда как практического смысла в таком праве не обнаруживается. Города с населением свыше 30 тыс. человек, а в отдельных случаях и меньшие, в принципе способны принять на себе административную ответственность за меньшие поселения районов и способствовать их социальному и экономическому оздоровлению. Этот скромный тезис в действительности несет в себе революционное содержание, так как унаследованная от советской эпохи практика имела и имеет прямо противоположную направленность подавления автономии городов администрацией региона через администрацию района как технический шарнир.

Устранение такого шарнира, т. е. признание за районом сугубо статистической сущности при отъятии у него субъектности имело бы принципиальное значение для того, чтобы хотя бы приобрести шанс некоторого ослабления командно-административной системы, в принципе парализующей какие бы то ни было надежды на перелом тренда. Командование территориями есть ключевое условие чисто воспроизводственной, затратно-субсидионной модели, и потому устранение шарнирной передачи существеннее, чем идеологические подвижки.

«Бунт» малых городов против диктата районов за собственную эмансипацию был бы тождествен их «бунту» против губерний, т. е. в общем случае невозможен. Изменить ситуацию возможно только в случае отстройки более сложной схемы: крупный город в роли патрона — малый город — район с его разбросанными поселениями.

Более чем вероятно, что только со следующего размерного порога, составляющего около 100 тыс. человек, возникает ситуация, где в общем случае сегодня становится целесообразным полновесное разделение местных властей на представительную и исполнительную. До этой средней величины, как правило, в муниципальном образовании недостает человеческих ресурсов — квалификационных, в первую очередь, социально самоосознающих — во-вторую, чтобы обеспечить конструктивную диалоговую схему. Возражать против схемы, когда глава администрации избирается местным советом или нанимается таковым, в городе меньшего размера в общем случае не представляется целесообразным, по крайней мере, до того времени, когда интенсивность развития местного предпринимательства не достигнет некоторой критической величины. До того же уровня развитости поселений нет оснований ожидать возникновения СМИ, независимых от администрации.

Наконец, просматривается ещё один энергетический порог в 250–300 тысяч человек, с которого у городов обнаруживается возможность занять позицию реального финансового и менеджерального патрона в отношении малых городов, в свою очередь занимающих тогда позицию организатора сельскохозяйственного ареала.

Разумеется, речь идёт лишь о среднестатистической ситуации — как показывают наши зондажные исследования за два года, «отклоняющееся» поведение возможно для городов, по населённости недобирающих до критической величины, но в силу стечения благоприятных обстоятельств и персональных случайностей обретающих неординарный заряд социальной энергии и организационной инициативы. Для проверки этого предположения необходима организация серьёзного эксперимента в окружном масштабе, с целью подготовки которого в 2001 г. Центр стратегических исследований предпринял серию проектных семинаров в районах разных областей и республик.

Прежде чем углубиться в рассуждения о сегодняшней российской глубинной периферии, необходимо несколько задержаться на суждениях более общих.

Слово «город» употребляют все, но лишь географы точно знают, что они при этом имеют в виду — у них есть карта, на карте стоит точка, и рядом надпись «город».

Обозревая российские пространства на протяжении тех пяти веков, относительно которых мы можем опираться на относительно надежные источники, нельзя не обнаружить некую странность. Всегда можно обнаружить некоторым образом застроенную территорию, административно отграниченную от «негорода». Раньше были заставы, потом только дорожные знаки, указующие на пересечение границы между ними [36] . Впрочем, после многократных террористических актов в Москве и иных местах заставы возродились вместе с их непременным атрибутом — сужением дороги и барьерами. Всегда есть некоторое множество жилых и прочих построек, так или иначе замощенных улиц. Всевозможные власти и прочие администрации, вроде газпромовских, обозначают своё наличие соответствующими вывесками при входах в присутственные места.