Государственно-частное партнерство: теория и практика
Шрифт:
Способом минимизации такого риска может стать снижение денежной составляющей арендной платы и/или уплата арендной платы в виде «возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества» (п. 5 ч. 2 ст. 614 ГК РФ).
Кстати, те же самые проблемы размещения публичного заказа возникают и при инвестировании муниципалитетом в арендуемое коммунальное имущество в случае наличия у публичного собственника дополнительной возможности для финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры из бюджета. Такие риски можно назвать рисками параллельного инвестирования в инфраструктуру.
Риски банкротства и ликвидации муниципального унитарного предприятия. Данные риски в основном лежат на органах местного самоуправления. Однако в случае их перехода из сферы возможного в сферу действительного вся схема может быть аннулирована вплоть до возврата имущества из аренды в хозяйственное ведение унитарного предприятия.
Опыт использования арендной модели в коммунальной сфере
• ОАО «Российские коммунальные системы» и его дочерние и зависимые общества, эксплуатирующие системы электро-, тепло-, водоснабжения и канализации в таких регионах Российской Федерации, как Амурская, Брянская, Владимирская, Кировская, Тамбовская и Тверская области, Алтайский и Пермский края, Республика Карелия. Арендная схема ГЧП применяется дочерними и зависимыми обществами ОАО «Российские коммунальные системы» в регионах Российской Федерации с 2003 г.
• Группа компаний «Росводоканал» – коммунальные системы водоснабжения и канализации Барнаула, Краснодара, Омска, Оренбурга, Твери, Тюмени, Луганска (Украина), а также Калужской области
• Компании холдинга «Евразийский» – системы водоснабжения и канализации Ростова-на-Дону (ОАО «ПО Водоканал»), а также Сочи и иных населенных пунктов Азово-Черноморского побережья Краснодарского края (ООО «Югводоканал»)
Источник: «Государственно-частное партнерство». Приложение к журналу «Корпоративный юрист». 2009. № 5.
Показательный пример сложного проекта ГЧП, в основе которого лежат контракты аренды, – проект ГЧП «Евразийское водное партнерство» в Ростове-на-Дону. Проект интересен с точки зрения анализа участия и процесса согласования интересов в его реализации всех уровней власти, а также связи контрактного цикла проекта и процесса формирования бюджетов различных уровней (см. Приложение 2).
Несмотря на отдельные несовершенства в нормативном обеспечении арендных схем ГЧП (например, недостаточную проработанность вопросов разрешения спорных ситуаций и преждевременного разрыва контрактов аренды), сфера коммунального хозяйства является наиболее развитой с точки зрения использования контрактов аренды и весьма привлекательной для частных компаний. Как правило, арендный договор выступает структурообразующим договором, вокруг которого формируется система контрактных отношений проекта ГЧП. Подобные сложные договоры аренды могут быть названы квази-концессиями – альтернативной концессионным соглашениям формой ГЧП. Они являются практическим работающим механизмом внедрения инструментов ГЧП в сложно структурируемые инвестиционные проекты в условиях действующего российского законодательства.
В то же время договоры аренды следует рассматривать лишь как первый и, наверное, необходимый этап развития ГЧП в российском коммунальном комплексе. Эти договоры в их сегодняшнем исполнении, естественно, не могут удовлетворить потребности в услугах ЖКХ на современном уровне и считаться соответствующими международной практике ГЧП. Они существенно ограничивают возможности публичной власти реализовывать комплексные проекты ГЧП, включающие все этапы жизненного цикла проекта – от возникновения идеи, проектирования, строительства объекта до производства и предоставления потребителям общественных услуг.
Дальнейшему совершенствованию арендной модели ГЧП способствует появление ряда инструктивно-методических документов, регламентирующих вопросы разработки программ и проектов в сфере ЖКХ [110] . Однако арендные механизмы не могут заменить собой концессионные формы ГЧП.
9.2. Концессии в ЖКХ
В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» объектом концессионного соглашения в сфере ЖКХ может быть недвижимое имущество, входящее в состав систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо– и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов бытового назначения. Правительство РФ Постановлением от 5 декабря 2006 г. № 748 утвердило типовое концессионное соглашение для таких объектов партнерства [111] .
В первоначальную редакцию принятого в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» законодатели были вынуждены вносить существенные изменения с учетом критики как со стороны частных операторов, так и со стороны потенциальных концедентов. Тем не менее в отечественной практике данная модель не нашла широкого применения. Во многом это объясняется не только недостатками нормативной правовой базы, но и отсутствием рынка проектов, предлагаемых частному сектору для оказания услуг в сфере ЖКХ, а также отсутствием у партнеров опыта участия в концессионных проектах, неразвитостью финансовых рынков и труднодоступностью кредитных ресурсов, наконец, отсутствием кадров государственных и муниципальных служащих, готовых использовать концессионные схемы на практике.
Юго-Западные очистные сооружения (ЮЗОС) в Санкт-Петербурге
Первым в России примером крупного проекта, построенного на концессионных принципах, стали Юго-Западные очистные сооружения (ЮЗОС) в Санкт-Петербурге. Проект стартовал еще в СССР, когда был принят документ о чистоте Балтийского моря. К 1985 г. вступили в эксплуатацию Центральная и Северная станции аэрации. Вскоре строительство ЮЗОС было заморожено и возобновлено уже в новой России в 2003 г. с участием частных российских компаний при поддержке правительственных органов Швеции и Финляндии и международных финансовых учреждений. ЮЗОС, представляющие собой систему природоохранных объектов, вступили в эксплуатацию в 2005 г. и обеспечивают очистку до 330 тыс. куб. м сточных вод из районов Санкт-Петербурга с населением около 700 тыс. человек. Инвестиции в проект составили 130 млн евро и были получены из различных источников (собственные средства ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», гранты Швеции, Финляндии и Евросоюза, кредиты Северного инвестиционного банка, Европейского инвестиционного банка, ЕБРР и др.). Кредитные соглашения заключены на 15 лет. Для реализации проекта по схеме ГЧП в 2002 г. был принят региональный Закон «О целевой программе Санкт-Петербурга “О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений”» [112] , измененный и дополненный в 2005 г. в связи с необходимостью определить отношения бюджета города с компаниями – исполнителями проекта и порядок установления тарифов на коммунальные услуги ЮЗОС. Функции заказчика исполняет ООО «Нордвод», учрежденный консорциумом западных строительных организаций и ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга». Все права, обязанности и ответственность сторон по проектированию, финансированию, строительству, управлению и эксплуатации определены в трехстороннем договоре между Администрацией города, ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» и ООО «Нордвод» [113] .
Проблемы, с которыми сталкиваются сегодня участники концессионной деятельности, возможные способы их разрешения обобщены в вышеупомянутой статье К. Данько и В. Сучковой [114] . По мнению авторов, к рискам данного рода деятельности относятся:
a) риски лицензирования, подбора персонала, оформления функций сбыта, тарифного регулирования , а также риски банкротства муниципального унитарного предприятия . В концессионных моделях они аналогичны описанным в арендной модели. Частному оператору и в этом случае необходимо создавать новое юридическое лицо – эксплуатанта коммунальной инфраструктуры. Способом минимизации перечисленных рисков может стать введение некоего «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности концессионера. Указанный период должен завершиться в тот момент, когда у концессионера будут:
1) необходимые лицензии и разрешения;
2) персонал, обслуживающий соответствующее имущество;
3) заключенные договоры с потребителями услуг;
4) утвержденный тариф.
Помимо прочего концессионное соглашение (и только оно) предоставляет сторонам возможность договорного регулирования порядка и условий установления и изменения тарифов и надбавок к тарифам при осуществлении деятельности, предусмотренной соглашением. Такая опция наиболее актуальна в коммунальной сфере.
Общая норма закона предусматривает внесение концессионером концеденту концессионной платы за пользование объектом концессионного соглашения. Применительно к коммунальной инфраструктуре такая плата служила бы аналогом «псевдоналога» в виде арендной платы, описанного выше. Поправки, внесенные в Закон летом 2008 г., изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:
1) если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам;
2) если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие на себя концедентом части расходов на создание и/или реконструкцию, эксплуатацию объекта концессионного соглашения.
Использование этих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в коммунальной сфере способно значительно повысить инвестиционную привлекательность соответствующих проектов.
Применение механизма инвестиций в объект со стороны концедента существенно сближает российскую модель концессионного соглашения с хорошо зарекомендовавшей себя в мировой практике схемой контрактов жизненного цикла ( Life Cycle Contracts – LCC ), а также снимает риски параллельного инвестирования в инфраструктуру;
б) риски организации конкурса и участия в конкурсе по сути аналогичны тем, которые существуют в арендной модели. Специфика концессии состоит в необходимости более детальной и глубокой проработки финансово-экономического обоснования проекта при подготовке конкурсной документации и заключении концессионного соглашения;
в) риски несогласованности концессионного законодательства с иными отраслевыми нормативными правовыми актами , как то: земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством. Предотвращение и минимизация таких рисков относятся не столько к правоприменительной деятельности, сколько к кропотливой нормотворческой работе по изменению соответствующих правовых норм.