Чтение онлайн

Потому правовая природа отношений частного партнера при ГЧП так же, как и его цели, является двойственной: с одной стороны, он является частью публичных правоотношений, но с другой стороны осуществляет множество действий гражданско-правового характера.

Относить действия частного субъекта права при ГЧП только к административным правоотношениям или только к гражданско-правовым нецелесообразно, так как их правовая природа является смешанной и зависит от этапа ГЧП. Что это значит?

ГЧП – это долгосрочное сотрудничество, которое состоит из большого количества действий публичной и частной сторон. Природа отношений сторон при ГЧП зависит от этапа реализации ГЧП. Этапы ГЧП мы выделили и подробно опишем в последующих параграфах.

В рамках настоящего параграфа можно указать на то, что возникновение в процессе реализации ГЧП гражданско-правовых отношений существенно не влияет на его административно-правовой характер, так как такие отношения подчинены единой цели – реализации публичного интереса. Однако утверждать об отсутствии норм частного права при ГЧП является неверным.

Еще один вопрос, который необходимо рассмотреть в данном параграфе, – это то, как наиболее верно с точки зрения российского права именовать рассматриваемые отношения: публично-частное партнерство или государственно-частное партнерство.

Наиболее верно использовать термин «публично-частное партнерство», и вот почему:

• со стороны публичного партнера выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации [35] органы власти местного самоуправления являются самостоятельными и не входят в органы государственной власти. Понятия «публичная власть» и «органы публичной власти» объединят органы государственной власти и местного самоуправления, потому логично употреблять термин «публично-частное партнерство»;

• цель ГЧП – реализация публичного интереса;

• использовать термины: «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство», как это сделано в ФЗ «О ГЧП», неудобно и нелогично, если есть обобщающее их понятие «публично-частное партнерство».

Это важно: далее мы будем употреблять термин «государственно-частное партнерство», несмотря на то, что считаем наиболее верным понятие «публично-частное партнерство».

Конституция Российской Федерации не содержит непосредственных норм административно-правового регулирования государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства, однако в ней закреплены гарантии государства на создание условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека; гарантии государства на социальное обеспечение граждан; гарантии государства на заботу о детях, бесплатное оказание медицинской помощи; принятие государством мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения; поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию; гарантии государства по общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; гарантия единства экономического пространства; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности, которая не направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, возможность защиты от незаконных действий администрации и т. д. [36]

Указанные положения, во-первых, закрепляют цели и задачи органов исполнительной власти и местного самоуправления при принятии ими управленческих решений, во-вторых, указывают на то, что осуществляя властные полномочия, органы исполнительной власти обязаны обеспечивать реализацию конституционно закрепленных за ними функций по социальному обеспечению граждан, созданию условий для конкурентной среды, в – третьих, очерчивают зону ответственности публичной власти и т. д.

Таким образом, фундамент правового регулирования ГЧП закреплен в Конституции Российской Федерации, и государство, вступая в отношения с частными лицами для реализации возложенных на него функций, должно стремиться к ликвидации монополистической деятельности, сохранению и эффективному использованию существующего государственного имущества, созданию условий для качественного предоставления услуг населению в социальной сфере.

Согласно статье 2 ФЗ «О ГЧП», законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации и состоит из ФЗ «О ГЧП», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормы права, содержащиеся в других принимаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, должны соответствовать настоящему Федеральному закону [37] .

Таким образом законодательство, регулирующее ГЧП, достаточно обширное и перечень нормативных правовых актов является открытым, что, по нашему мнению, целесообразно, так как многогранность отношений власти и бизнеса достаточно сложно вместить в определенные рамки, и широта правового регулирования будет только способствовать их развитию.

Однако, несмотря не весь спектр законодательного регулирования отношений, возникающих при государственно-частном партнерстве, можно выделить основные нормативно-правовые акты, один из которых уже не раз был упомянут в настоящем учебном пособии, – это Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Стоит отметить, что принятие ФЗ «О ГЧП» потребовало во исполнение ст. 8 ФЗ принять значительное количество постановлений Правительства РФ: № 1386 от 19.12.2015 «Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства» [38] ; № 1309 от 03.12.2015 «Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества» [39] ; № 1514 от 30.12.2015 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» [40] ; № 1388 от 19.12.2015 «Об утверждении Правил рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства» [41] и др.

Во исполнение ст. 9 ФЗ «О ГЧП» был принят приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» [42] . Во исполнение статьи 10 ФЗ «О ГЧП» принято постановление Правительства РФ от 19.12.2015 № 1387 «О порядке направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве» [43] .

Указанные и многие другие подзаконные акты официально определяют порядок административно-правового регулирования ГЧП. Например, постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» четко определяет порядок действий и полномочия органа исполнительной власти по оценке эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества при рассмотрении направленного в этот орган предложения о реализации проекта. Приказ Минэкономразвития России от 27.11.2015 № 888 «Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве» утверждает порядок проведения исполнительными органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований мониторинга за реализацией заключенных соглашений о ГЧП, с указанием сроков и информации относительно проводимого мониторинга.