Чтение онлайн

Функциям каждого уровня бюджета должны соответствовать их доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следовательно, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность. В настоящее время наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воздействующих на процесс налогообложения. Так, например, при рассмотрении эффективности налогообложения специальный упор должен быть сделан на потенциальное «локальное искажение», создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах Российской Федерации. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов Российской Федерации является эквивалентным.

Инструментами бюджетного вертикального выравнивания являются:

– пересмотр сложившейся системы разграничения полномочий (мандатов);

– корректировка дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, закрепляемых за муниципальными образованиями на долгосрочной основе;

– дотации региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеет некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);

– отрицательные трансферты высокообеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.

К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся: [16]

– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);

– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).

В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье» межправительственной системы бюджетных отношений.

Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.

Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.

Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, так как он представляет собой высокостабильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.

Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.

Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный налог, базирующийся на ресурсной основе. Предписание его центральному правительству объясняется трудностями, которые могут возникнуть у независимых друг от друга субнациональных правительств при определении налоговой базы для транснациональных и межгосударственных корпораций.

Центральному правительству следует адресовать доходы от тех налогов, базы которых распределены крайне неравномерно между субъектами Российской Федерации. Налог на естественные ресурсы в особенности должен быть централизован, для того чтобы избежать географического неравенства регионов и предотвратить «аллокационные» искажения, которые могут возникнуть при локальном налогообложении естественных ресурсов. В России судьба таких налогов остается предметом ожесточенного спора между некоторыми региональными властями и федеральным центром.

Налоги, которые действуют аналогично ценам частного сектора на востребованные услуги (например, сборы с пользователей автотранспорта), могут быть предписаны тому уровню правительства, который отвечает за производство общественных благ, создаваемых за счет собранных сумм.

Налоги на немобильные факторы производства, например на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели Ч. Тибу между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион.

На протяжении всей своей истории Россия находилась в драматическом конфликте между квадратными метрами территории и количеством людей, живущим на ней. Вследствие этого исторически Россия выбрала вариант достаточно жестко централизованной власти, чтобы управлять этой колоссальной территорией. Видимо, даже на ментальном уровне тогда боялись, что в любой момент эти территории могли быть захвачены соседями-конкурентами, поэтому и выстраивали эту жесткую иерархическую систему властной вертикали [17] . На исторических переломах всегда есть выбор: действовать по-старому, как указывает собственная история, или делать что-то новое. Если действительно выстраивать в России автономное местное самоуправление, которое будет мало зависеть от центральной власти во всех смыслах (в вопросах инфраструктурного обустройства, связи, дорог, социального обеспечения и т. д.), это потребует, во-первых, значительного числа новых специалистов – финансистов, экономистов; во-вторых, изменения казначейской системы, которая должна быть построена с центрального федерального уровня до уровня поселка или небольшого города; в-третьих, формирования новой системы планирования доходов и расходов и на федеральном, и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления; в-четвертых, решения вопросов налогообложения. Если физическое или юридическое лицо платит реально все существующие налоги, то автоматически возникает вопрос: почему средства «растворились в общем котле» огромного федерального бюджета, огромного не по объемам, а по структуре. Или другой аспект: вот эта часть налогов ушла, вроде бы, на уровень местного самоуправления. И где она? В США в последние годы стал развиваться новый вид планирования и управления доходами местного самоуправления – бюджетирование с участием граждан, живущих на данной территории (Participatory Budgeting), когда сами жители определяют основные направления развития данной территории, что необходимо в первую очередь данному поселку или городу, или району в большом городе. Когда люди сами пойдут в местное самоуправление, тогда они начнут руководить этим местным самоуправлением. Только тогда могут появиться реальные общественные организации, объединения граждан, которые будут отстаивать свои конкретные интересы.

Модель местного самоуправления и вообще устройства государственной власти, существующая в Канаде, – наиболее близкий для России пример. В Российской Федерации многие проблемы связаны с неоправданно непропорциональным соотношением регионов-доноров и регионов-реципиентов. В концентрированном виде указанная несбалансированность, наложившаяся на реалии российского федерализма, в значительной степени определила специфику принятой модели «бюджетного федерализма», несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.

В состав России входит значительное число субъектов Российской Федерации, каждый из которых имеет свое законодательство. Это и есть федеративное устройство России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной целостности страны и на единстве системы государственной власти.

Конституция РФ подчеркивает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России.

В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, из них: 21 республика, шесть краев, одна автономная область, 49 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 автономных округов.