Чтение онлайн

Почетный работник науки и техники Российской Федерации

Исследование основных этапов эволюции государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан не только с правовой, но и с исторической точки зрения предоставляют возможность подробнее рассмотреть его слабые и сильные факторы, уяснить тенденции развития данного правового процесса на современном этапе развития правового государства Таджикистана.

Исторический опыт общественного развития свидетельствует, что во всех общественно-экономических формациях финансы, закрепленные за государством, играли значительную роль. Как известно, государство, право и налоги появились одновременно как тесно связанные между собой явления1. Так, один из признаков государства – наличие налоговой системы, для которой уплата обязательных платежей становится свидетельством существования финансовых правоотношений и, как следствие, возникновения необходимости задействования государственного финансового контроля. Финансовый контроль, как справедливо отмечает профессор Е. Ю. Грачева, «прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы в первую очередь при осуществлении процедур сборов налогов»2.

Согласно мнению большинства российских ученых, государственный финансовый контроль в России возник как самостоятельный финансово-правовой институт с создания 10 марта 1656 г. Счётного приказа, или Приказа счётных дел, – первого органа государственного финансового контроля3. Происхождение органов государственного финансового контроля, как справедливо отметил испанский исследователь Х. А. Гарсиа-Тревихано Фосс, «столь же древнее, как сами финансы и публичный учет»4. Историческая практика государственного финансового контроля в зарубежных странах свидетельствует, что первые органы, осуществлявшие государственный финансовый контроль, возникли в начале XIV в. Например, в Англии впервые в 1314 г. была учреждена должность Генерального контролёра государственной казны5 Его Высочества Короля Англии Эдуарда II. Королева Англии Елизавета I ввела должности ревизоров, контролировавших поступления доходов в королевскую казну6. Во Франции в 1320 г. была образована Счётная палата (Суд счетов). В Германии в 1714 г. создана Генеральная палата счетов «General Chamber of Accounts», которая была направлена на проверку счетов государства. После объединения Германии в 1871 г. Генеральная палата счетов получила статус высшего органа государственного аудита, назвавшись в 1950 г. «Bundesrechnungshofin» (Счетная палата)7. Счетная палата Люксембурга «Chambre des Comptes» была сформирована в 1840 г. Королевским Указом как самостоятельное учреждение. Она осуществляла контроль над всеми финансовыми операциями государства и имела полномочия принимать решения в отказе от некоторых государственных расходов. В Португалии в 1849 г. был образован Трибунал Счетов «Tribunal de Contas», в полномочии которого входило осуществление предварительного и последующего контроля. В Японии в 1880 г. было создано контрольно-ревизионное управление, которое стало независимым от Кабинета министров при установлении более тесной связи с парламентом. Контрольно-ревизионное управление, будучи внешним контролирующим органом, было наделено конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной власти государства8. В 1878 г. в Канаде был учрежден пост Генерального ревизора.

Таким образом, в прошедшее столетие система и структура органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, многократно менялись. Это утверждение справедливо для большинства европейских стран, для СССР и государств постсоветского периода. Например, в советский период эти органы назвались: Комиссия партконтроля при Центральном Комитете ВКПБ, Комитет народного контроля СССР, Комиссия совконтроля при СНК СССР, Контрольная палата СССР.

Государственный финансовый контроль на территории Таджикистана и других, издавна существующих стран Средней Азии возник и развивался вместе со становлением и развитием государства и государственных отношений, с переходом общества к оседлому образу жизни и развитием земледелия9. Государство, возникнув и найдя политико-юридическую опору, начинает свою деятельность с установления налогов и налогообложения населения, формирования государственной казны, а здесь контроль является абсолютно необходимым.

Таким образом, установление обязательных налогов и сборов было напрямую связано с обеспечением деятельности государства как такового. В свою очередь, все налоговые отношения и поступления должны были тщательно контролироваться. Источники сообщают, что в Центральной Азии государственный финансовый контроль возник еще при Каянидах – первом государственном образовании на древней таджикской земле. Здесь были созданы два финансовых органа – Диван Бoж (министерство налогов) и Диван Хазина (министерство хранилищ и расходов). Эти министерства осуществляли контроль за сбором налогов и руководили лицами, ответственными за взимание платежей с населения. С возникновением Ахеменидского государства в нем начала формироваться более разветвленная структура органов власти и должностных лиц, которые осуществляли государственный финансовый контроль за сбором налогов и были ответственны за эту процедуру.

Первые специальные финансово-контрольные учреждения на территории Центральной Азии возникли в VI–IV вв. до н. э. – с формированием Ахеменидского государства10. Государственный финансовый контроль при империи Ахеменидов, которая включала в себя огромные территории Востока, реализовывался многими должностными лицами, но при этом существовали и отдельные ведомства, специализирующиеся на ведении учета, производстве контрольных мероприятий, регулировании государственных финансовых отношений и иных аспектах этого многогранного финансово-правового явления.

При Ахеменидском государстве управлением и контролем за государственными финансами занимался главный министр Вазрака Фармoдора. Шохoмордабир являлся министром финансов государства, ганджхoмордабир – главой казны, а кoдохомордабир – министром, ответственным за контроль доходов государства11. В Ахеменидском государстве существовало несколько ведомств и министерств, устанавливающих и контролирующих государственные финансовые отношения. В этой сфере соблюдался четкий порядок, была разработана и применялась своя система учета и отчетности. Итак, на территории исторического Таджикистана до и в период существования Арабского халифата продолжала успешно действовать система государственного финансового контроля.

Самобытными, заслуживающими внимание периодами развития государственного финансового контроля в Таджикистане считаются периоды возникновения национального государства таджикского народа в составе Туркестанской ACCP (1918–1924 гг.), а затем в составе Бухарской Народной Советской Республики (1920–1924 гг.), Таджикской АCCР (1924–1929 гг.), Таджикской CCP (1929–1991 гг.) и Республики Таджикистан (1991–2017 гг.).

После Октябрьской революции 1917 г. в России и Сентябрьской революции 1920 г. в Бухаре до произошедшего после национально-территориального размежевания нынешняя территория Таджикистана входила в различные государственные образования. Так, северные районы Таджикистана (сегодня – Согдийская область) и Восточный Памир входили в Туркестанское генерал-губернаторство и составляли непосредственную часть России12.

Возникновение государственного финансового контроля советского образца характеризовалось официальным закреплением его в Конституции РСФСР 1918 г. Утверждение бюджета РСФСР и установление общегосударственных налогов осуществлялись Всероссийским съездом Советов и Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. На конституционном уровне были разделены функции по управлению финансово-бюджетными средствами в части их формирования и контроля за использованием государственного бюджета. С развитием нового института государственного финансового контроля Центральная Контрольная Коллегия вместе со своими контрольными полномочиями по осуществлению всеобъемлющего социалистического контроля 2 мая 1918 г. постановлением ВЦИК и СНК была преобразована в Народный комиссариат государственного контроля (НКГК), а 15 мая 1918 г. в Туркестанской АССР был образован Центральный государственный контроль13. На Народный комиссариат государственного контроля было возложено руководство контрольной деятельностью. В его задачи входили проверка исполнения государственного бюджета и наблюдение за состоянием государственного хозяйства. Также Комиссариату предоставлялись широкие полномочия по производству предварительных и фактических ревизий. Однако следует заметить, что уже в 1919 г. становится очевидным исключительно формальный характер работы НКГК, осуществляемой преимущественно дореволюционными чиновниками. Они не обобщали поступающий к ним фактический материал и не разрабатывали соответствующих методов устранения различных упущений деятельности. Их профессиональная небрежность приводила к стагнации в развитии успешной и эффективной государственной контрольно-ревизионной деятельности.

C принятием Декрета 9 апреля 1919 г. «О государственном контроле»14 начался новый этап развития государственного финансового контроля советского времени, который продолжился вплоть до начала 1923 г.

Возникновение и развитие государственного финансового контроля в двух вышеупомянутых государственных образованиях заложили основу современного государственного финансового контроля Республики Таджикистан. Что же касается его нормативного закрепления, то первыми официальными законодательными актами, регламентировавшими деятельность государственного финансового контроля в современном Таджикистане, стали Конституция (Основной Закон) Таджикской ССР 1929 г. и Закон Республики Таджикистан от 2 декабря 2002 г. «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан»15.

Активное развитие государственного финансового контроля приходится на 1924 г., оно связано с зарождением контроля нового (советского) образца. Финансовый контроль получил конституционное закрепление в Конституции CCCP 1924 г., Конституции УзССР 1927 г., Конституции ТаджССР 1929 г. и Конституции ТаджССР 1937 г. Примечательно, что на конституционном уровне функции по управлению финансово-бюджетными средствами страны в части их распределения и контроля за их использованием были разделены.

Все вышеперечисленные конституции, закрепляя правовые основы государственного финансового контроля, стали той базой, которая прямо способствовала развитию эффективного и сбалансированного законодательства Таджикистана о государственном финансовом контроле. В этих конституциях большое внимание уделялось бюджетному праву, в частности бюджетному контролю. Например, вопросам бюджетного контроля был посвящен пункт «л» ст. 1 Конституции CCCP, определявшей права Союза в лице его верховных органов власти на утверждение единого государственного бюджета CCCP, в состав которого входили: а) союзный бюджет; б) государственные бюджеты союзных республик. Следует отметить, что в данной законодательной системе, направленной на регулирование государственной финансовой деятельности в ТаджАССР, первостепенное и определяющее значение имела Конституция CCCP 1936 г., которая давала право депутатам Верховного Совета CCCP направлять запрос как Правительству CCCP, так и отдельным министрам. Более того, в Конституцию CCCP были включены четкие случаи, требовавшие подтверждения и утверждения Верховного Совета CCCP. Конституция ТаджCCP 1937 г. предполагала возможность создания специальной бюджетной комиссии, более того она расширяла функции бюджетного контроля Верховного Совета ТаджCCP.