Институты правят экономикой
Шрифт:
В отличие от контрактного эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации собственного дохода и предполагает расширение вмешательства государства в различные сферы общественной жизни с превышением полномочий, которые ему были делегированы обществом. Специфическими чертами такого государства является высокое налоговое бремя на юридические лица, которое носит ярко выраженный конфискационный характер, и высокий удельный вес расходов в бюджете, направленных на содержание силовых министерств [34].
В модели эксплуататорского государства функции государственного управления имеют свою специфику. Американский экономист М. Олсон сравнил эксплуататорское государство с «оседлым бандитом», который отбирал лишь часть доходов. Он проанализировал события 1920-х гг. в Китае, когда диктатор Фан Ючен подавил на своей территории разгул бандитизма и разгромил армию бандита-гастролера Белого Волка. Большинство населения во владениях Фана предпочитало его присутствие нападениям бандитов-гастролеров. Действительно, когда бандит-гастролер становился оседлым и его грабежи принимали форму налогообложения, которое он осуществлял монопольно, то его жертвы получали побудительный мотив хозяйствования, отсутствовавший у них при систематических, но неупорядоченных набегах гастролеров. Ведь оседлый бандит отбирал лишь часть доходов, так как понимал, что сможет получить больше «налогов», оставляя «подданным» стимулы добиваться роста их доходов.
Таким образом, эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации доходов правителя или группы лиц, контролирующих государство, даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Ущерб от деятельности эксплуататорского государства можно сократить, если выплаты государству и перераспределение прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. В этих условиях устанавливаются определенные правила хозяйственной деятельности и распределения доходов, ориентируясь на которые агенты могут целенаправленно влиять на производство, способствуя экономическому росту. Это свидетельствует о частичном совпадении интересов правителя и граждан, что является необходимым условием стабильности общества [32].
Роль государства в восточной матрице
Государственная машина должна асфальт укладывать, а не в асфальт закатывать.
В странах, основанных на восточной институциональной Х-матрице, традиции контрактного государства особо не развиваются, поскольку доминирует приоритет общих, а не личных интересов. Но и говорить о том, что эти государства – эксплуататорские, также нельзя, поскольку в большинстве случаев в них проповедуется патерналистское отношение к населению (т. е. государство старается заботиться о людях в меру выделяемых средств и своего умения). Кроме того, термин «эксплуататорское государство» излишне идеологизирован, что также делает нецелесообразным применение этого термина для непредвзятого исследования.
Принимая во внимание разработки Ф. Перру о «доминирующей экономике» [35], мы считаем целесообразным использование в этом случае термина «доминантное государство». Такая форма государства характерна для стран с восточной институциональной Х-матрицей, ориентированной на приоритетное развитие государственных институтов.
Экономической основой власти в доминантной институциональной системе является централизованное перераспределение валового внутреннего продукта. Важным преимуществом государства в восточной институциональной матрице может быть определение наиболее перспективных целей экономического развития и обеспечение под эти цели финансирования даже в ущерб другим проектам, которые способны дать в будущем меньший эффект. В этом заключается его преимущество перед аналогичным по экономической силе контрактным государством, которое обязано дать из бюджета «всем сестрам по серьгам», и в результате не остается ресурсов для стратегических целей.
Основополагающий посыл о целесообразности концентрации основных ресурсов страны в руках доминантного государства приводит к тому, что при этой модели централизованное распределение ресурсов априори предполагается оптимальным, ибо (якобы) только государство знает, кому и сколько предоставлять ресурсов, и юридически это оформляет.
На самом деле государство часто оказывается неспособным эффективно осуществлять свою деятельность по четырем основным причинам: недостаточной информированности; ограниченного контроля за реакцией частного сектора; ограниченного контроля за бюрократией и из-за рамок, предопределенных социально-политическими факторами [36, с. 14–15].
Государственные органы допускают меньше ошибок в тех случаях, когда решения принимают квалифицированные экономисты, и гораздо больше – когда управленческие решения принимаются людьми, слабо разбирающимися в экономических процессах. В связи с этим особо важное значение имеет качество образования.
К сожалению, распространена практика получения руководящими работниками экономического образования без отрыва от руководящей деятельности. Такое «обучение» весьма слабо повышает квалификацию таких специалистов, но предоставляет им возможность для дальнейшего карьерного роста, который останавливается по достижении уровня, когда их некомпетентность приводит к серьезным проблемам в масштабе страны.
Если в странах с западной институциональной матрицей просчеты властей в экономической политике в значительной степени компенсируются механизмами рыночного саморегулирования, то при доминировании государства в экономике возможности саморегулирования резко ограничены. Это требует более качественной работы органов государственного управления, для чего необходима добротная экспертиза учеными принимаемых государственных решений. К сожалению, в наших странах наука финансируется по остаточному принципу, что отрицательно отражается на качестве подготовки ученых.
Если несколько десятилетий назад стали говорить о том, что в науку «пошел середняк», то в настоящее время ситуация подготовки научных кадров еще более ухудшилось из-за низких зарплат большинства ученых.
Таким образом, одной из основных причин недостаточной эффективности в постсоветских странах является недоучет роли науки и образования.
При принятии решений работники управленческих органов обычно ориентируются не на экономическую целесообразность, а на указания вышестоящих руководителей, которые могут слабо ориентироваться в хозяйственных процессах. Наряду с безусловным выполнением решений вышестоящих органов административные работники часто исходят и из своих чисто утилитарных интересов и за определенное вознаграждение лоббируя запросы отдельных субъектов хозяйствования в ущерб общенациональным интересам. В связи с этим весьма спорными являются утверждения о том, что государственное управление эффективнее рыночного саморегулирования.
Особенно ярко негативные последствия чрезмерного государственного вмешательства проявились в африканских странах.
Получив независимость, большинство африканских стран надеялось, что независимость уже сама по себе обеспечит процветание, повысит конкурентоспособность их товаров на мировом рынке. Однако ситуация сложилась иная: достижение независимости привело к увеличению разрыва между расточительным уровнем потребления и действительной экономической эффективностью.
Начиная с 1960-х гг., когда модными были социализм и диктатура отдельных лидеров, правительства большинства африканских стран проводили политику, основанную на чрезмерном государственном вмешательстве. Слово «бизнесмен» было синонимично предателю, лакею империалиста, врагу пролетариата и другим бранным терминам. Предпринимателей часто вынуждали вести бизнес только с главами государств, политическими кланами или находящимися у власти семействами. В результате в этих странах деятельность принадлежащих государству предприятий была ориентирована на получение гарантированных доходов и управление такими предприятиями имело мало общего с нормальными деловыми стандартами. Менеджеры африканских государственных компаний, выбираемые скорее по их партийной лояльности, чем по деловым качествам, отличались слабыми организаторскими способностями, что особенно проявлялось при необходимости принятия самостоятельных решений. Они были обязаны консультироваться с вышестоящими органами управления, которые часто изменяли принятые менеджерами решения. Их указания служили руководству государственных предприятий в качестве щита против наказания за допущенные организационные ошибки.
Возможность прикрыться вышестоящим начальством позволяла государственным чиновникам использовать свои полномочия для удовлетворения личных интересов. Кроме того, в результате политического давления «сверху» такие предприятия были вынуждены нанимать чрезмерное количество работников или же не увольнять персонал со слабыми техническими навыками и неудовлетворительным уровнем компетентности [37].
Таким образом, доминантное государство будет эффективным только в том случае, если им управляют компетентные специалисты с хорошим образованием, имеющие достаточную оплату труда и другие бонусы, боязнь потери которых будет их отпугивать от лоббирования чужих интересов. При этом для поддержания социально-экономической стабильности в обществе доминантное государство должно обеспечивать развитую систему социальной защиты граждан.
Государство и частная собственность