Чтение онлайн

В то же время составление прогноза социально-экономического развития, являющегося источником необходимой информации для планирования параметров бюджета, входит в систему социально-экономического прогнозирования и планирования. Социально-экономическое прогнозирование на среднесрочный период подчинено срокам подготовки проекта бюджета, однако представляет собой самостоятельную деятельность, имеющую многоцелевой характер, для которой составление проекта бюджета – важная, но не единственная цель.

2. В рамках бюджетного процесса стадия составления проекта самым тесным образом связана со стадией рассмотрения и утверждения бюджета, поскольку качество подготовки проекта бюджета и сопровождающих его документов и материалов, обоснованность методологии планирования исполнительной властью параметров бюджета, удобство и наглядность материалов о проекте бюджета создают условия для наиболее эффективного рассмотрения и утверждения бюджета представительным (законодательным) органом.

Стадия составления проекта бюджета связана также с отчетной стадией бюджетного процесса, которая обеспечивает деятельность по составлению проекта бюджета информацией о фактическом исполнении бюджета и создает основу для повышения точности финансового планирования.

Указанные взаимосвязи должны приниматься во внимание при организации составления проекта бюджета.

3. Деятельность по составлению проекта бюджета осуществляется на основе большинства принципов бюджетной системы, установленных в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ), таких как принципы единства бюджетной системы, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, равенства бюджетных прав, самостоятельности и сбалансированности, подведомственности, общего (совокупного) покрытия расходов, полноты отражения доходов и расходов, достоверности бюджета, результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В соответствии с федеральным законодательством, общей логикой развития бюджетного процесса и международным опытом составление проекта бюджета также должно осуществляться в соответствии с принципом прозрачности. Однако до настоящего времени нормы БК РФ о принципе прозрачности не распространяют его действие на стадию составления проекта бюджета, что, по мнению диссертанта, должно быть исправлено.

4. Методы бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР) затрагивают весь бюджетный процесс и в целом изменяют модель организации деятельности публичной власти. Однако наиболее существенные изменения при внедрении БОР претерпевает именно стадия составления проекта бюджета в силу необходимости организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

Российской особенностью перехода к модели БОР стала концентрация основных усилий на планировании показателей деятельности и установлении их взаимосвязи с бюджетными ассигнованиями в ущерб последующим этапам работ, в том числе формированию отчетности о достижении заявленных планов.

Для целей совершенствования составления проекта бюджета на основе принципов БОР требуется разработка адекватных процедур мониторинга достижения заявленных показателей во взаимосвязи с фактически понесенными расходами.

5. При регулировании отношений по составлению проекта бюджета используется императивный метод, характерный для финансовых правоотношений. В то же время с учетом фактических тенденций развития процедур подготовки бюджета диспозитивный метод также может применяться для регулирования отношений по составлению проекта бюджета на основе принципов БОР. Это способствует росту заинтересованности главных распорядителей и получателей бюджетных средств в повышении результативности и эффективности управления бюджетными ресурсами.

6. Закрепленный в БК РФ состав участников бюджетного процесса и правовое регулирование их деятельности на стадии составления проекта бюджета нуждаются в совершенствовании по следующим направлениям:

– закрепление за органом, осуществляющим экономическую политику, полномочия по предоставлению данных прогноза социально-экономического развития и применительно к федеральному уровню – данных сводного финансового баланса Российской Федерации;

– предоставление государственным (муниципальным) учреждениям полномочий по участию в составлении проекта бюджета в части взаимодействия с главными распорядителями бюджетных средств по вопросам формирования государственных (муниципальных) заданий.

7. Основные проблемы перехода в Российской Федерации к модели БОР состоят в недостаточной проработанности взаимосвязи новых элементов программно-целевого бюджетирования между собой, перегруженности предложенного способа реализации БОР большим количеством документов, непродуманности соотношения действий в рамках программно-целевого бюджетирования с составлением проекта бюджета.

Пути ускорения внедрения БОР в Российской Федерации находятся в плоскости упрощения набора и содержания используемых документов на основе уточнения назначения каждого из них и четкого определения их места в составе документов, используемых при составлении проекта бюджета.

8. Содержание документов программно-целевого бюджетирования, используемых в Российской Федерации, в разной степени влияет на распределение объемов бюджетных ассигнований при составлении проекта бюджета. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности в силу ориентации на стратегическое планирование деятельности органов власти не содержат достаточной информации для подготовки расчетов бюджетных ассигнований, что не позволяет оценивать изменения показателей деятельности вследствие изменения предоставляемых бюджетных ассигнований. По этой причине на стадии составления проекта бюджета вышеуказанные доклады практически не используются, работа с ними к бюджетным правоотношениям не относится и БК РФ не регулируется.

9. Реализация реформы бюджетного процесса в Российской Федерации благодаря закреплению в БК РФ норм о необходимости утверждения методологии планирования бюджетных ассигнований создала предпосылки для большей прозрачности распределения бюджетных средств, перехода от переговорного процесса при составлении проекта бюджета к формальным расчетам. Именно в рамках данной методологии целесообразно урегулировать отношения по использованию при составлении проекта бюджета данных из реестра расходных обязательств, ведомственных и долгосрочных целевых программ, государственных (муниципальных) заданий, информации о заключенных договорах, выходящих за пределы финансового года. Выбор принимаемых обязательств и определение объемов их финансирования в ряде публично-правовых образований имеют политический подтекст. Эту особенность требуется учесть в бюджетном законодательстве, предоставив право высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местной администрации определять орган, уполномоченный устанавливать методологию планирования бюджетных ассигнований для принимаемых обязательств.

Положения, выносимые на защиту: