Чтение онлайн

1. Рассмотрение бюджетного процесса в качестве разновидности юридического процесса предполагает формирование соответствующего определения данной категории финансового права. На основании финансово-правовой доктрины, а также имеющихся в науке теоретических представлений о юридическом процессе выявлены признаки и особенности бюджетного процесса, что позволило сформулировать определение бюджетного процесса как урегулированную нормами бюджетного права деятельность участников бюджетного процесса, направленную на обеспечение в форме бюджета исполнения функций государства (муниципальных образований) путем эффективного осуществления возложенных на них расходных обязательств.

2. В целях теоретически обоснованного установления структурной организации стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации потребовалось решение вопроса о структуре бюджетного процесса в целом. На основании анализа соотношения таких понятий, как «процессуальное производство», «процессуальная стадия» и «процедура», установлено, что бюджетный процесс состоит из основного и вспомогательных бюджетно-процессуальных производств. Основное производство – бюджетное – это комплекс стадий, обеспечивающих исполнение расходных обязательств государства (муниципальных образований) путем формирования и исполнения бюджета. Предложено эту часть бюджетной деятельности обозначать как бюджетный процесс в узком смысле. К числу вспомогательных производств можно отнести производство по осуществлению финансового контроля исполнительными органами власти; по осуществлению финансового контроля представительными органами власти; по корректировке действующего бюджета; по делу о бюджетном нарушении.

3. Предложено определение стадии бюджетного процесса: это относительно обособленный комплекс действий участников бюджетного процесса, осуществляемых в нормативно установленном порядке, направленных на достижение результатов, система которых обеспечивает цели конкретного бюджетно-процессуального производства. Стадия составления проекта федерального бюджета представляет собой первую стадию основного бюджетного производства.

4. Процедуру в рамках бюджетного процесса предложено понимать как осуществляемую на нормативной основе систему действий уполномоченных субъектов, направленных на формирование результата, имеющего юридическую значимость для дальнейшего развития бюджетного процесса. На базе этого определения установлен круг процедур, составляющих содержание стадии составления проекта федерального бюджета.

5. На базе анализа нормативной регламентации отношений, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета, определено, что осуществление данной стадии можно разделить на два этапа: 1) основной (в рамках которого осуществляется непосредственная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете) и 2) подготовительный (на котором происходит формирование материалов и документов, необходимых для составления проекта федерального закона о федеральном бюджете).

6. В развитие теоретической концепции финансово-правового статуса обосновано наличие специального бюджетно-процессуального статуса государственных органов, наделенных полномочиями в области составления проекта федерального бюджета Российской Федерации, включающего в себя функции в рамках стадии по составлению проекта бюджета; полномочия на стадии составления проекта федерального бюджета; формы реализации полномочий в рамках стадии по составлению проекта бюджета; ответственность за неисполнение полномочий, обеспечивающих составление проекта федерального бюджета.

7. Необходимость установления системы полномочий, обеспечивающих составление проекта бюджета, потребовала предварительного определения круга субъектов, принимающих участие в правоотношениях на данной стадии бюджетного процесса. Применительно к данным органам власти в литературе и бюджетном законодательстве употребляется различная терминология: субъекты бюджетного права, субъект бюджетного правоотношения, участники бюджетного процесса, субъекты бюджетного планирования. На основе выявленного соотношения между данными понятиями определены природа и содержание таких понятий, как «участник бюджетного процесса» и «субъект бюджетного планирования». Понятие «участник бюджетного процесса» следует связывать с категорией «правовой статус субъекта бюджетного права» в части его полномочий в рамках бюджетного процесса. Понятие «субъект бюджетного планирования» также представляет собой разновидность бюджетно-процессуального статуса, которым обладает любой орган власти федерального уровня на стадии составления проекта федерального бюджета, т.е. указывает на разновидности участников бюджетного процесса.

8. Отмечая доктринальную и нормативную неоднозначность трактовок таких широко используемых в нормативных актах терминов, как «функция», «государственная функция», «полномочия», в ходе анализа полномочий субъектов, участвующих в отношениях, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета, диссертант приходит к выводу, что под понятием «составление проекта федерального бюджета» следует понимать функцию Министерства финансов РФ. Аргументирована недопустимость его использования применительно к полномочиям Минфина. В качестве полномочия рассматриваются действия по формированию проекта федерального закона о федеральном бюджете.

9. На основании сравнительного анализа практики бюджетной деятельности в Соединенных Штатах Америки и Российской Федерации формулируются рекомендации по совершенствованию правового регулирования процесса составления проекта федерального бюджета в России.

Положения, выносимые на защиту:

1. Исходя из того, что бюджетно-процессуальные нормы регулируют однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения, в рамках которых осуществляются в том числе формирование и рассмотрение проекта федерального бюджета, из массива бюджетно-процессуальных норм выделены те из них, которые регламентируют правовой статус и реализацию полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета.

2. Обосновано различие правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере. При этом в контексте исследуемой темы диссертант рассматривает бюджетный процесс как регламентированную нормами права соответствующую деятельность, обеспечивающую формирование и рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете, а процедуру – как внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой стадии бюджетного процесса, т.е. процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения проекта федерального бюджета на стадиях, рассматриваемых в настоящем исследовании.

3. Сформулировано положение о том, что полномочия участников бюджетного процесса разграничиваются в зависимости от того, на какой стадии и какие полномочия ими реализуются в соответствии с бюджетным законодательством. Причем для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав его участников. Кроме того, выполнение определенных бюджетным законодательством для каждого участника бюджетного процесса функций регламентировано конкретными сроками. Наконец, выполняя установленные применительно к подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета функции, участники бюджетного процесса совершают определенные действия или принимают в установленном порядке соответствующие правовые акты.

Показано, что правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета представляет собой установление нормами бюджетного законодательства подробных правил, определяющих поэтапный порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и палат Федерального Собрания РФ, иных участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета как финансово-планового и финансово-правового акта.