Чтение онлайн

Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Главное содержание этого этапа – исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного «внешнего врага» – союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.

В сложнейших условиях глубокого социально-экономического кризиса и трансформации государственных институтов нарастали противоречия между различными политическими силами внутри российской власти. Эти разногласия не могли найти своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала в итоге предметом спора. Неразрешимый политический конфликт парализовал работу власти, конституционные процедуры поиска путей выхода из кризиса окончательно перестали работать. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

Как уже было отмечено, реформирование Конституции РСФСР 1978 г., как и перемены в политической системе России, первоначально шли в фарватере изменений, происходивших на союзном уровне. Так, вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР – новый высший орган государственной власти в России. Съезд состоял из 1068 делегатов, 900 из которых избирались от территориальных избирательных округов, а 168 – от национально-территориальных избирательных округов. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Верховный Совет РСФСР был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая – 22 июня 1990 г.) фактически сразу поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1990 г. Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный 29 мая 1990 г. на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, заместителем – первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, секретарем – народный депутат РСФСР О.Г. Румянцев. Всего в состав Конституционной комиссии входили 102 депутата.

Конституционная комиссия начала свою работу не с «чистого листа». К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект «Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии», подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР академиком А.Д. Сахаровым 95 . Этот документ трудно назвать конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновляемого государства.

Несмотря на то, что новая конституция РСФСР была настоятельно необходима, процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного закона.

В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза 96 . Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.

В связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР 97 была изменена преамбула и ст. 1 Конституции РСФСР. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального прокурора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР 98 .

24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет. Было установлено, что одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, которого избирал Съезд народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были осуществляться непосредственно гражданами РСФСР «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» 99 . Одновременно был введен пост вице-президента РСФСР и учрежден Высший арбитражный суд.

Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший арбитражный суд РСФСР, верховные суды и высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды. Кроме того, вводился институт присяжных заседателей.

Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным центром «плану автономизации», который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий 100 , в текст Конституции были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов «автономная республика» делается запись «автономная республика в составе РСФСР». Кроме того, в РСФСР было введено местное самоуправление.

События 19–21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс само-роспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР, который представляет собой «прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя – лазоревого цвета и нижняя – алого цвета» 101 .

Поскольку разработка проекта нового Основного закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа «для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР». С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус «постоянно действующего органа» и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование 102 . Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.