Чтение онлайн

Специальная сессия продолжалась до 16 июня и стала известна как «Сто дней». На ней удалось принять свод законов, касающихся работы банков, сельского хозяйства, труда, промышленности и помощи безработным. Этот Первый Новый курс действительно был направлен на решение конкретных проблем экстренной помощи и восстановления страны.

Еще до вступления в силу Нового курса конгресс начал принимать меры в ответ на требования граждан отменить «сухой закон». 3 февраля 1933 г. Двадцать первая поправка прошла обе палаты, а 5 декабря была ратифицирована штатами. Пока поправку рассматривали штаты, Рузвельт обратился к конгрессу с просьбой легализовать пиво. В течение недели закон был принят, а 22 марта подписан президентом. Отныне пиво и вино с содержанием алкоголя 3,2 % можно употреблять, не нарушая закон.

«Сухой закон» – прекрасный пример того, к чему приводят игры с конституцией. Нельзя забывать, что в этом документе изложены основы государственного строя и обязанности органов власти. Он создан не для того, чтобы потакать мимолетным прихотям законодателей, которые зачастую оборачиваются законами, принятыми по конъюнктурным соображениям.

В ходе работы конгресса стало очевидным, что руководство страной перешло в руки президента. Борьба с кризисом требовала быстрых и решительных действий, и конгресс добровольно уступил свою власть президенту, сумевшему завоевать доверие народа. Сам Рузвельт не отдавал предпочтения определенной экономической программе, но был готов экспериментировать, чтобы найти способ справиться с депрессией. Ему удалось быстро установить прямой контакт с избирателями благодаря регулярным пресс-конференциям и радиообращениям под названием «Беседы у камина» [31] . При этом президент оказался не слишком хорошим администратором и зачастую распределял полномочия и ответственность между подчиненными в надежде удержать все под своим контролем.

А вот законодательную деятельность он действительно контролировал. «Я убедился, что конгресс, – говорил конгрессмен-республиканец из штата Теннесси, – полностью отрекся от своих полномочий в пользу исполнительной власти… Внезапно возникла диктатура, которой, вероятно, могли бы позавидовать Гитлер, Сталин, Муссолини и Ататюрк».

В эти первые «Сто дней» конгресс буквально захлестнула лавина законопроектов, и все они были приняты: Закон о чрезвычайных работах по сохранению окружающей среды, на основании которого был создан Гражданский корпус охраны окружающей среды, Федеральный закон о чрезвычайной помощи, Закон о регулировании сельского хозяйства, Закон о создании Корпорации «Управление ресурсами бассейна Теннесси», Федеральный закон о ценных бумагах от 1933 г., Закон об отмене золотого стандарта, Закон о национальной системе занятости, Закон о рефинансировании домовладельцев, Закон о банках от 1933 г., Закон о кредитовании фермеров, Закон о чрезвычайном положении на железнодорожном транспорте и Закон о восстановлении национальной промышленности. Эти меры позволили обеспечить занятость 250 тысяч безработных мужчин в возрасте от 18 до 28 лет, предоставить штатам прямые субсидии для начала работы по оказанию чрезвычайной помощи, создать агентство для управления излишками урожая с целью повышения цен на сельскохозяйственную продукцию, образовать независимую государственную корпорацию по строительству плотин, электростанций и электрификации сельских районов. Кроме того, удалось добиться полного раскрытия инвесторам информации о ценных бумагах, отмены в Соединенных Штатах золотого стандарта и оплаты всех контрактов и государственных обязательств законными платежными средствами. Была введена система национальной занятости; созданы Федеральная корпорация страхования банковских вкладов для обеспечения индивидуальных банковских депозитов до 5 тысяч долларов, Корпорация по кредитам домовладельцам, чтобы рефинансировать ипотечные кредиты для собственников, которые не являлись фермерами; на длительные сроки под низкий процент рефинансированы ипотеки на фермы; введены новые правила установления тарифов для улучшения работы железных дорог. Законом о восстановлении национальной промышленности была учреждена Администрация общественных работ для стимулирования экономики, и, наконец, трудящимся гарантировали право на объединение для ведения через своих представителей переговоров о заключении коллективного договора.

Ко времени окончания Стодневной специальной сессии конгресса были начаты самые разные экономические реформы, касавшиеся фермеров, рабочих и предпринимателей. Новое законодательство обязывало власти оказывать помощь безработным, гарантировать банковские вклады, защищать частных домовладельцев и фермеров и осуществлять общественные работы в огромном объеме.

Но депрессия не отступала. К концу 1933 г. доход большинства американцев сократился наполовину, более миллиона человек, не сумевших внести арендную плату или ипотечные платежи, оказались на улице, около 9 тысяч банков и 86 тысяч предприятий обанкротились. Фермер получал за бушель овса десять центов, то есть меньше того, во что ему обошлось вырастить этот овес. Около 20 миллионов американцев в это тяжелое время нуждались в помощи государства просто для того, чтобы выжить.

Особенно ярко растущая зависимость конгресса от главы исполнительной власти проявилась, когда администрация предложила Закон о торговых соглашениях, который позволил бы президенту снижать тарифные ставки до 50 % для стран, готовых пойти на аналогичные уступки. Республиканцы в палате представителей решительно возражали против этого предложения, называя его неконституционным, поскольку любые законопроекты, касающиеся повышения налогов, должны исходить от нижней палаты. И демократам пришлось внести в законопроект изменения, ограничивающие полномочия президента по этому закону сроком в три года, и оговорить, что любое подобное соглашение заключается на три года. С этими оговорками закон прошел, и Рузвельт подписал его 12 июня 1934 г. Таким образом конгресс уступил президенту власть, которую ревниво охранял более 150 лет.

6 июня 1934 г. конгресс также учредил Комиссию по ценным бумагам и биржам для предотвращения манипулирования ценами на акции и ограничения спекуляции и недобросовестной практики на рынке ценных бумаг. Закон о корпоративном банкротстве, принятый 7 июня, был направлен на оказание помощи в реорганизации корпораций, которые оказались не в состоянии выполнять свои финансовые обязательства, а Федеральный закон о лишении права выкупа имущества под фермерскую закладную продлевал кредиты фермерам на выгодных условиях.

В 1934 г. результаты промежуточных выборов, на которых правящая партия традиционно теряет места, стали для республиканцев полной неожиданностью. Они рассчитывали увеличить свое присутствие в конгрессе, а вместо этого потеряли места и в палате представителей, и в сенате. Как отметил один историк, никогда еще Республиканская партия не несла подобных потерь. В нижней палате осталось только 103 республиканца, в то время как демократы получили 322 места, а независимые депутаты – 10 мест. Положение республиканцев в сенате было не лучше: у демократов 69 мест, у республиканцев – 25, у независимых депутатов – 2 места.

Впрочем, в стране сформировалась оппозиция Рузвельту, и не только среди консервативных бизнесменов, которые считали, что он потворствует рабочим и чрезмерными расходами разоряет страну, но и среди более радикально настроенных левых сил. Сенатор от Луизианы Хьюи Пирс Лонг, например, предложил поделить богатства страны и гарантировать каждой семье ежегодный доход в 2500 долларов. Преподобный Чарльз Эдвард Кофлин, священник из Детройта, имевший большую радиоаудиторию, называл Рузвельта «орудием Уолл-стрит», а доктор Фрэнсис Е. Таунсенд из Калифорнии требовал для каждого гражданина старше шестидесяти лет ежемесячной пенсии в 200 долларов.

4 января 1935 г. в ежегодном послании конгрессу Франклин Рузвельт отказался от многих идей Первого Нового курса и изложил программу социальных реформ, которую историки называют Вторым Новым курсом. Первой в списке социальных реформ стала программа помощи безработным стоимостью 5 миллиардов долларов по Закону об ассигновании на чрезвычайную помощь, принятому от 8 апреля 1935 г., которым учреждалась Администрация развития общественных работ. Рузвельт предложил Гарри Гопкинсу, главному поборнику государства всеобщего благоденствия, возглавить эту организацию. Создавались рабочие места для представителей свободных профессий, таких как музыканты, актеры, писатели и историки, а также для студентов колледжей, клерков, секретарей и других безработных. В следующие шесть лет Администрация развития общественных работ потратила более 11 миллиардов долларов и дала работу миллионам американцев. Сразу за Законом об ассигновании на чрезвычайную помощь были приняты Закон о сохранении и улучшении плодородия почв и Закон об Администрации электрификации сельских районов. Распоряжением президента на основании Федерального закона о чрезвычайной помощи была создана Национальная администрация молодежи. Возможно, наиболее важным из всех принятых в этот период законов стал Закон о социальном страховании, в соответствии с которым создавалась система федеральных пособий по безработице и пенсий по старости. Тем самым федеральному правительству были переданы функции, которые прежде принадлежали семьям, штатам и местным органам власти. По Закону о социальном страховании с 1 января 1937 г. вводился налог на оклады служащих и зарплатные платежи работодателей, но выплаты пенсий должны были начаться только с 1942 г. В 1939 г. была принята поправка, переносившая эту дату на 1940 г. Впрочем, под действие закона не подпадали домашняя прислуга, сельскохозяйственные рабочие, государственные служащие и представители некоторых свободных профессий. Позже закон был изменен, и его действие распространилось и на другие профессии.

Столь же важным стало принятие 23 августа 1935 г. Закона о банках, единственного закона, коренным образом пересматривавшего Закон о федеральной резервной системе, согласно которому новый Совет управляющих получал полный контроль над процентными ставками, резервными требованиями и операциями банков Федерального резерва на открытом рынке.

5 июля 1935 года был принят Национальный закон о трудовых отношениях (более известный как Закон Вагнера по имени одного из его авторов, сенатора от штата Нью-Йорк Роберта Вагнера), в соответствии с которым учреждался совет, в чью компетенцию входил надзор за коллективными соглашениями трудящихся и работодателей. Закон дал правительству право выступать в поддержку прав трудящихся во время коллективных переговоров и обязывал работодателей допускать организацию профсоюзного движения в их компаниях. И закон Вагнера, и Закон о социальном страховании были, вероятно, наиболее радикальными проектами Второго Нового курса. Кроме того, Закон о холдингах коммунального обслуживания требовал разделения крупных электрических и газовых холдинговых компаний и передавал их финансовые операции под надзор Комиссии по ценным бумагам и биржам. Со временем холдинговые компании были полностью запрещены законом.

Несмотря на многочисленные достижения, к концу своего первого президентского срока Рузвельт столкнулся с растущей оппозицией в конгрессе со стороны консервативной части демократов и республиканцев. Кроме того, совершенно неожиданно он встретил сопротивление и в Верховном суде. В «черную пятницу», 27 мая 1935 г., единогласным решением суд отменил некоторые положения Закона о восстановлении национальной промышленности в деле «Schechter Poultry Corp. против Соединенных Штатов». Суд заявил, что конгресс ненадлежащим образом делегировал права частным производителям и вмешался в дела предприятий, занимавшихся деятельностью внутри штатов, а также делегировал законодательные полномочия исполнительной власти, что противоречит конституции. В январе следующего года по делу «Правительство США против Батлера» Верховный суд объявил неконституционным Закон о регулировании сельского хозяйства 1933 г., который санкционировал выплаты фермерам за прекращение обработки земель, потому что по этому закону государственная власть вторгалась в торговлю внутри штатов. Затем в мае 1936 г. в деле об ископаемом угле Верховный суд признал неконституционным Закон о регулировании угольной промышленности (Закон Гаффи – Снайдера), объявив, что добыча угля входит в компетенцию штатов. Фактически Верховный суд парализовал усилия президента и конгресса в борьбе с депрессией. В некоторых случаях решение суда принималось простым большинством голосов, и в адрес Верховного суда посыпались обвинения в том, что он пытается заниматься законодательной деятельностью путем принятия судебных постановлений.