Чтение онлайн

— о правильном взвешивании конструктивных задач постконфликтного миротворчества (post-conflict peace-building),от которого ООН не вправе уклоняться после военной интервенции; а также

— о строго определенных условиях, при которых только и допустимо применение насилия (seriousness of threat, proper purpose, last resort, proportional means, balance of consequences). [502]

Впрочем, комиссия не высказывается по вопросу, какие последствия для гуманитарного международного права проистекают из преобразования военного применения силы во всемирно-полицейское: если вооруженные силы выполняют миссию, относительно которой принял постановление Совет Безопасности, то речь идет уже не о цивилизующем ограничении военного насилия, но об обязанности применения полицейского насилия ради фундаментальных прав граждан мира, которые должны быть защищены от собственного правительства или от другой силы, занимающейся внутригосударственным насилием — мародерством.

(с) Если следовать только букве Хартии, то возникнет напряжение между Статьей 2, № 7, которая, по-видимому, подтверждает запрет классического международного права на интервенцию, с одной стороны, и Главой VII, которая наделяет Совет Безопасности правами на интервенцию, — с другой. На практике эта непоследовательность часто парализовывала работу Совета Безопасности, особенно когда речь шла о гуманитарных катастрофах, происходящих под прикрытием суверенитета преступного или выжидательно соучаствующего в преступлениях режима [503] . Международное сообщество нарушает обязательство заботиться об охране прав человека во всем мире, если оно наблюдает за массовыми убийствами и массовым насилием, этническими чистками и депортациями, политикой намеренного голода и распространения эпидемий, не вмешиваясь (ТСС. Р. 200–203). Комиссия напоминает о том, что ООН была учреждена не как утопический проект. Конструкция Совета Безопасности должна оснащаться «принципами», имеющими достаточную «политическую мощь», чтобы подчинять международные отношения принудительному праву (ТСС. Р. 13 etc.).

При продолжающейся децентрализации монополии на насилие все это может функционировать лишь тогда, когда авторитет Совета Безопасности возрастает настолько, что кооперативные члены Совета Безопасности во всехслучаях могут наделить его потенциалом санкций для осуществления приоритетного права ООН. Предложения по реформе Совета Безопасности — в отношении состава, процедуры голосования и оснащения — служат, соответственно, укреплению готовности его влиятельных членов к кооперации и обязывают сверхдержаву, для которой процесс изменения самопонимания автономных игроков, превращающихся в со-игроков, естественно, самый трудный.

В случаях необходимости запрет на насилие и требование соблюдения фундаментальных прав человека должны проводиться в жизнь вопреки отдельным противодействующим или несостоятельным национальным государствам с помощью объединенных средств других государств-членов, каждое из которых, как и прежде, монополизирует средства легитимного применения насилия. Как показывает пример Европейского союза, это нельзя назвать совершенно нереалистичным делом, хотя оно еще недостаточно внедрено на сверхнациональном уровне всемирной организации. В этой связи Совету Безопасности можно рекомендовать теснее сотрудничать с региональными союзами. Ибо очевидно, что локально соседствующие вооруженные силы несут особую ответственность за осуществление миссии ООН в тех или иных собственных регионах.

При условии использования государственной монополии на насилие для проведения в жизнь более приоритетного права можно элегантно решить догматический вопрос: как понимать «суверенное равенство» государств? «In signing the Charta of the United Nations, States not only benefit from the privileges of sovereignty but also accept its responsibilities. Whatever perceptions may have prevailed when the Westphalian system first gave rise to the notion of State sovereignty, today it clearly carries with it the obligation of a State to protect the welfare of its own peoples and meet its own obligations to the wider international community» [504] (TCC. P. 29). Национальное государство, как и прежде, оснащено мощными компетенциями, но оно теперь работает как ошибающийся агент мирового сообщества. Перед суверенным государством стоит задача гарантировать в пределах национальных границ права человека, возведенные в основные права; эту функцию конституционное государство выполняет по поручению своих демократически объединенных граждан. В своем качестве субъектов международного права — как всемирные граждане — эти граждане, однако, в то же время выдают Всемирной организации своего рода аварийное поручение, в соответствии с коим Совет Безопасности исполнит функцию обеспечения основного права, если их собственное правительство на это больше не способно или больше этого не желает.

(d) Если Лига Наций должна была состоять из авангарда либеральных государств, то ООН с самого начала была рассчитана на включение всех государств. Сегодня ООН, наряду с государствами с либеральной конституцией, включает также авторитарные, а иногда и деспотические или преступные режимы, которые в своей практике нарушают формально признанный ими текст Хартии и вытекающие из него резолюции ООН. Итак, хотя необходимое условие для универсальной значимости права всемирной конституции исполняется, но его обязывающая сила тут же опровергается. Это осознанно принимаемое во внимание напряжение между фактичностью и значимостью ярко проявляется в случае нарушения прав человека со стороны великих держав, имеющих право вето, которые могут блокировать все направленные против них решения Совета Безопасности. По аналогичным причинам доверие к другим институтам и процедурам может быть подорвано применением двойных стандартов. В особенности это касается практики комиссии по правам человека, которая теперь должна быть полностью перестроена: «Standard-setting to reinforce human rights cannot be performed by States that lack a demonstrated commitment to their promotion and protection» [505] (TCC. P. 283) [506] .

С другой стороны, разница между нормой и действительностью производит, в свою очередь, адаптационное давление на авторитарные государства-члены. Измененное международное восприятие и публичная дискриминация государств, нарушающих установленные стандарты безопасности и прав человека, привели к материализации международно-правовой практики признания. Принцип эффективности, в соответствии с которым для признания суверенитета государства достаточно соблюдения права и порядка на его собственной территории, сегодня уже в значительной степени вытеснен принципом легитимности [507] . Регулярные сообщения действующих во всем мире организаций наблюдателей, таких как Human Rights Watch или Amnesty International, вносят существенный вклад в лишение неправовых государств легитимации.

В этой связи желательное признание Международного уголовного суда имеет особое значение. Практика решений суда, специализирующегося по составу преступлений, подлежащих международному праву, а в будущем контролирующего также и исполнение соответствующих постановлений Совета Безопасности, не только укрепила бы обязывающий характер супранационального права по отношению к притязаниям на суверенитет со стороны государств с сомнительной репутацией, но и вообще усилила бы автономию ООН по отношению к государственным монополистам на насилие. Это могло бы также придать авторитетный голос диффузной мировой общественности, возмущающейся массовыми политическими преступлениями и несправедливыми режимами.

Тем самым мы касаемся вопроса о потребности в легитимации и способности к легитимации политических решений в международных организациях. Эти организации существуют на основе многосторонних соглашений между суверенными государствами. Когда такие организации выполняют задачи «управления по ту сторону границ национальных государств», растущая потребность в легитимации выходит за рамки той разновидности и той меры легитимации, которой пользуются в обязывающих с точки зрения международного права договорах стороны, в лучшем случае заключающие их на основе демократической конституции. Даже у ООН, которая должна следить за международной безопасностью и соблюдением стандарта прав человека, по-видимому, имеет место такое несоответствие.

Комиссия по реформе рекомендует вовлекать неправительственные организации в совещательные органы Генеральной Ассамблеи (ТСС. Р. 24), что, как минимум, повысило бы восприимчивость мировой общественности к решениям Всемирной организации. Вероятно, поперечные связи могли бы предоставить национальным парламентам государств — членов ООН дальнейшую помощь [508] . Конвенция, в соответствии с которой «внешние дела» принадлежат к «святая святых» исполнительной власти, в любом случае устаревает по мере того, как государственный суверенитет сдвигается от компетенций принимать решения в одиночку к компетенциям принимать совместные решения. Но не будем себя обманывать: сколь бы желательными ни были подобные реформы, их недостаточно для того, чтобы установить желательную связь между супранациональными решениями и демократически функционирующими внутригосударственными способами легитимации. Здесь остается некая пропасть.

С другой стороны, напрашивается вопрос, была бы потребность в легитимации, которая возникла бы вместе с взаимодействием реформированного Совета Безопасности и повсеместно признанного Международного уголовного суда (МУС), такой, чтобы еще требовалось перебросить мост через эту пропасть. При более пристальном рассмотрении оказывается, что на вопрос о легитимации на супранациональном уровне следует отвечать иначе, нежели применительно к транснациональному уровню. Поскольку международное право следует своеобразной логике развертывания и экспликации прав человека, а международная политика все в большей степени ориентируется на это развитие, то на супранациональном уровне первостепенными являются задачи скорее юридического, нежели политического характера. Тем более это должно бы быть так в мировом обществе с политической конституцией. Два основания говорят в пользу того, что встраивание реформированной Всемирной организации в некую (правда, поначалу еще не вполне институционализированную) мировую общественность достаточно для того, чтобы создать условия для приемлемой легитимации ее обоих центральных, но не мажоритарных учреждений.