Миграционное право Европейского союза
Шрифт:
Например, согласно Визовому кодексу ЕС, утвержденному регламентом (законодательным актом) Европейского парламента и Совета в 2009 г., Комиссия уполномочена издавать оперативные инструкции о его практическом применении (ст. 51 «Инструкции о практическом применении Визового кодекса»). Важнейшей из таких инструкций является Руководство по рассмотрению ходатайств о предоставлении визы и об изменении выданных виз, утвержденное решением Комиссии от 19 марта 2010 г. [8]
8
Помимо юридически обязательных регламентов, директив, решений европейские институты в редких случаях издают акты рекомендательной силы – главным образом, в форме рекомендаций. В прошлом они также издавали акты в других специфических формах, таких как рамочные решения (юридически обязательные основы законодательства по вопросам уголовного и уголовно-процессуального права, которые сегодня принимаются в форме директив), общие позиции и общие акции (акты, которыми оформлялись практические меры в области внешней политики и борьбы с преступностью; сегодня в аналогичных целях принимаются решения). Некоторые акты институтов ЕС в упомянутых формах сохраняют действие по сей день и упоминаются в настоящей книге.
Существенную роль в развитии и применении миграционного права ЕС играет судебная практика Суда Европейского Союза, которая не только устанавливает единообразное толкование источников первичного и вторичного права, но выводит из них новые принципы и юридические нормы, т. е. выступает в качестве прецедентного права ЕС.
Судебная практика Суда Европейского Союза формируется:
• с одной стороны, при рассмотрении дел искового производства, в которых Суд ЕС выносит окончательное решение по существу – например, исков о нарушении обязательств из права ЕС государствами-членами с возможным наложением на них штрафных санкций (подобные иски обычно подаются Европейской комиссией как исполнительным институтом, осуществляющим надзор за соблюдением права ЕС), или исков к институтам, органам, учреждениям ЕС (например, исков об аннулировании правовых актов ЕС, которые могут подавать и физические/юридические лица, в том числе из России и других государств, не входящих в ЕС);
• с другой стороны, при рассмотрении преюдициальных запросов органов правосудия государств-членов, которые разбирают гражданские, уголовные и иные дела на основании права ЕС и обращаются к Суду Европейского Союза за получением официального толкования применяемых ими источников права ЕС (для высших судебных инстанций государств-членов такое обращение является обязательным).
При толковании юридических норм ЕС, закрепляющих миграционные и иные права граждан, Суд Европейского Союза традиционно дает им широкую интерпретацию (расширительное толкование). Напротив, нормы, предусматривающие исключения из этих прав, интерпретируются Судом ЕС в узком смысле (строгое (ограничительное) толкование).
ЕС – интеграционная организация, которой ее государствами-членами делегирована компетенция по вопросам не только внутренней, но и внешней политики. Для осуществления внешнеполитических задач ЕС наделен международной правосубъектностью, в рамках которой он заключает международные соглашения с третьими странами и международными организациями – например, соглашения о реадмиссии нелегальных иммигрантов, о взаимном упрощении выдачи виз или о переходе к безвизовому режиму.
В силу общепризнанного принципа международного права, признаваемого Судом ЕС, – «pacta sunt servanda» (лат. «договоры должны соблюдаться»), международные соглашения ЕС имеют преимущественную силу перед регламентами, директивами, другими внутренними правовыми актами институтов, органов, учреждений ЕС. В то же время, они не должны противоречить учредительным документам ЕС и Хартии ЕС об основных правах, играющим для ЕС роль конституции, т. е. относятся к источникам вторичного, а не первичного права.
Переговоры о заключении международных соглашений от имени ЕС обычно проводит Европейская комиссия, решение о заключении соглашений принимает Совет Европейского Союза, одобрение (ратификацию) важнейших соглашений производит Европейский парламент. В некоторых случаях, когда предмет международного соглашения выходит за рамки компетенции ЕС, оно заключается Европейским Союзом совместно с государствами-членами и, соответственно, выносится на ратификацию в национальные парламенты (соглашение между ЕС и его государствами-членами, с одной стороны, и третьей страной/международной организацией, с другой стороны) [9] .
9
Соглашения, которые ЕС заключает совместно со своими государствами-членами, в европейской правовой доктрине называют смешанными соглашениями (фр. accords mixtes; англ. mixed agreements). В качестве смешанных заключены крупномасштабные соглашения ЕС, имеющие максимально широкий предмет правового регулирования – например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией 1994 г., соглашения о партнерстве или ассоциации ЕС с другими странами.
С точки зрения действия во времени нормы миграционного права ЕС подлежат применению с даты вступления в силу закрепляющего их источника права ЕС. Так, в отношении законодательных актов ЕС установлено следующее общее правило:
«Законодательные акты публикуются в Официальном журнале Европейского Союза. Они вступают в силу в день, который ими установлен, либо – при отсутствии такового – на двадцатый день после их опубликования» (ст. 297 ДФЕС).
Для законодательных актов в форме директив также важен срок их трансформации в национальное законодательство, указываемый посредством календарной даты. Например, упомянутая выше Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов установила данный срок до 30 апреля 2006 г., т. е. продолжительностью в два года:
«Государства-члены вводят в действие необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы привести себя в соответствие с настоящей Директивой не позднее 30 апреля 2006 г. Государства-члены незамедлительно информируют о них Комиссию» (ст. 40 Директивы 2004/38/ЕС «Трансформация»).
С точки зрения действия по кругу лиц нормы миграционного права ЕС первоначально регулировали вопросы исключительно внутренней миграции граждан государств-членов, которые сегодня являются также гражданами Союза в целом. Граждане третьих стран подпадали под действие этих норм лишь в том случае, если они выступали членами семьи граждан Союза, реализующих свое право на свободное передвижение (например, супруга гражданина Италии, живущего и работающего в Люксембурге).
В настоящее время в связи с созданием в ЕС пространства свободы, безопасности и правосудия все более важное место в миграционном праве ЕС занимает регулирование въезда и пребывания граждан третьих стран и приравниваемых к ним апатридов.
Соответственно, под действие норм миграционного права ЕС в той или иной степени сегодня подпадают все физические лица, в том числе граждане России, отравляющиеся, въезжающие, находящиеся или проживающие в ЕС. Наряду с физическими лицами под действие этих норм подпадают юридические лица и государства – члены ЕС в лице своих органов, учреждений, должностных лиц, с которыми мигрант вступает в правоотношения: работодатели, медицинские учреждения, учебные заведения, службы занятости, миграционные ведомства, полиция, органы пограничного контроля и т. д.
С точки зрения действия в пространстве источники и нормы миграционного права, как правило, издаются для всего ЕС, включающего сегодня 28 государств-членов: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания [10] , Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония.
Из правила об общеобязательности норм миграционного права ЕС имеются отдельные исключения, которые подробно будут рассмотрены в соответствующих разделах книги. Например, Визовый кодекс и другие законодательные акты ЕС по вопросам общей визовой политики имеют силу только в пределах Шенгенского пространства, за рамками которого остались Великобритания, Ирландия, а также некоторые восточноевропейские государства – члены ЕС. Законодательство ЕС по вопросам иммиграции и убежища граждан третьих стран не распространяет силы на Данию, а к Великобритании и Ирландии применяется только в случае их добровольного на то согласия.
10
На референдуме 23 июня 2016 г. граждане Великобритании проголосовали за выход своей страны из состава ЕС – право, которое каждое государство-член имеет в соответствии со Договором о Европейском Союзе (ст. 50). Будущие отношения Великобритании с ЕС должно определить соглашение о выходе, которое может оставить ее под действием части норм права ЕС, в том числе относящихся к регулированию миграции. До момента выхода Великобритания остается полноправным государством – членом ЕС с учетом ряда изъятий, которые она ранее получила в соответствии с действующими учредительными документами (невхождение в Шенгенское пространство, неучастие в зоне евро и др.).
Существуют также исключения противоположного характера. Так, западноевропейские государства, состоящие в Европейской ассоциации свободной торговли (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария), заключили с ЕС специальные соглашения, на основе которых они сначала подчинили себя законодательству ЕС по вопросам экономической миграции граждан, затем стали ассоциированными участниками Шенгенского пространства с правом выдавать Шенгенскую визу.
Для понимания роли и значения миграционного права ЕС важно также учитывать его соотношение с национальным миграционным правом государств – членов ЕС.
С одной стороны, в соответствии с принципом верховенства, присущим праву ЕС в целом, европейские миграционно-правовые нормы и закрепляющие их источники имеют преимущественную силу перед нормами национального миграционного законодательства. В настоящее время национальное законодательство по вопросам миграции также в существенной мере является единообразным (гармонизированным) благодаря включению в его содержание норм, трансформированных из директив ЕС.
С другой стороны, в соответствии с учредительными документами ЕС сферы общественной жизни, входящие в предмет его миграционного права, относятся к категории совместной компетенции ЕС и государств-членов. Это означает, что по вопросам, пока не урегулированным европейским (наднациональным) законодательством, применяются внутригосударственные (национальные) законы или кодексы о миграции, которые имеют различное содержание в зависимости от государства – члена ЕС, их принявшего. В настоящей книге национальное миграционное законодательство рассматривается на примере законодательства Франции, Бельгии, Польши, а также Швейцарии – государства, не состоящего в ЕС, но являющегося ассоциированным участником Шенгенского пространства.