Чтение онлайн

В частности, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления [16] .

Синтезируя основные постулаты рассмотренных теорий, можно сделать заключение о двойственной природе местного самоуправления: с одной стороны – это институт гражданского общества, имеющий социальную природу и происхождение и служащий для решения населением местных дел самостоятельно и под свою ответственность, с другой – институт правового государства, отвечающий всем признакам и характеристикам проявления власти на территории местного сообщества. Причем от того, какое начало усматривалось в местном самоуправлении (общественное или государственное), зависело не только теоретическое обоснование этого социального явления организации общества, но и реальное воплощение системы политической организации территориальной деятельности.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию и обладают самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Тем самым обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы [17] .

Следует отметить, что в зарубежных странах при характеристике публичной власти на местах используются два понятия:

1) местное управление.

Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции таким органом местного управления считается префект республики, который назначается правительственным декретом и представляет правительство и его членов в отношениях с населением. Он наделяется государственными полномочиями в сферах финансов, безопасности, социальной помощи, экономического развития, пространственного планирования и т. д. Таково же функциональное предназначение и префекта в департаменте, который представляет интересы государства в другой территориальной единице – департаменте. Супрефект представляет интересы государства на территории округа, т. е. промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной;

2) местное самоуправление.

В зависимости от той или иной правовой системы, концепции организации власти в государстве, а также традиций и национальных особенностей различают три муниципальные системы (модели) местного самоуправления:

1) англосаксонскую , которая характеризуется децентрализацией местного самоуправления. Представительная власть осуществляется муниципальной палатой, а исполнительная – префектами, супрефектами, муниципальными префектами. Органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, устанавливают и взимают местные налоги, оказывают местные услуги, включая транспорт, торговлю и т. д., организуют строительство, охраняют памятники культуры, истории и т. д.

Такая модель организации местного самоуправления распространена преимущественно в странах с англосаксонской правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она построена на общественной теории, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию местного самоуправления. Основными чертами англосаксонской системы местного самоуправления являются:

высокая степень автономии местного самоуправления,

выборность,

отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления,

отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основным принципом этой системы местного самоуправления является то, что местное самоуправление действует самостоятельно в пределах предоставленных полномочий (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т. е. из «центра», в США – штатами, т. е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средством влияния на местное самоуправление являются государственные дотации;

2) европейскую (континентальную), которая сочетает в себе местное самоуправление и местное управление. При этой модели местного самоуправления местные органы государственного управления наделяются полномочиями по осуществлению административной опеки или административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Оспорить законность их действий можно только в судебном порядке.

Европейская (континентальная) система организации местного самоуправления имеет свои разновидности:

соединение местного самоуправления и местного управления на всех уровнях (Италия): в провинциях и коммунах создаются только органы местного самоуправления в лице Советов (выполнение задач государственного управления возлагается на префекта, назначаемого Советом Министров); в коммуне функции государственного управления осуществляет синдик, т. е. назначаемый государственный служащий,

сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на более высоком уровне (Польша). В такой единице, как община (гмина), действует только местное самоуправление в лице избираемых населением Советов, которые из своего состава избирают исполнительный орган, на более высоком уровне (в воеводствах) действует только местное управление в лице воевод, их заместителей, которые назначаются и отзываются Председателем Совета Министров.

На зависимых территориях, не имеющих государственного статуса (нидерландские, британские владения, французские колонии), местное самоуправление характеризуется жесткой административной опекой метрополии над органами местного самоуправления:

– управление осуществляют губернаторы, верховные комиссары, назначаемые главой государства-метрополии,

– избираемый местным населением представительный орган принимает акты, которые вступают в действие только после подписи губернатора.

Такая модель (система) организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки и построена на основе государственной теории самоуправления;