Чтение онлайн

Достижение задачи по разработке механизма общественного участия представляло наибольший риск. Это связано с тем, что наделение общественного совета соответствующими полномочиями, утверждение механизма, а по сути — изменений в процедуры принятия решений, относятся к компетенции не организации — автора проекта, а к органам местного самоуправления. В связи с этим мы предусмотрели несколько направлений, каждое из которых развитием разрабатываемого решения, имели определенную автономность, но по отдельности — свои плюсы и минусы.

1. Интегрирование общественного совета в исполнительную ветвь местного самоуправления. Достигается через: 1) легализацию МС на основе законодательства о местном самоуправлении посредством утверждения его Положения на одном из уровней принятия решений; 2) утверждение сессией горсовета Председателя МС в составе исполкома городского совета. Таким образом, достигалось бы закрепление полномочий (в рамках Положения МС) и участие в принятии решений (членство в исполкоме).

2. Процедура подготовки и принятия решений исполнительным комитетом городского совета (регламент горисполкома). Внесение необходимых дополнений позволило бы общественности и независимым экспертам инициировать и принимать участие в разработке любого вопроса жизнедеятельности города, относящего к компетенции горисполкома. Кроме этого это направление позволило бы создать систему общественного контроля за принимаемыми решениями через процедуру согласования (визирования) общественным представителем как решений ГИК, так и распоряжений городского головы.

3. Процедура составления и утверждения ежегодной программы социально-экономического развития и бюджета города (соответствующие регламенты). Внесение соответствующих дополнений позволило бы решить вопрос участия общественности в формировании двух ежегодных основных документах жизнедеятельности города. При реализации в полном объеме предыдущих двух пунктов, эта возможность появилась бы автоматически, но еще раз следует отметить — мы искали варианты для страховки.

Для наиболее полного понимания последующих действий в рамках этих направлений, следует подробнее рассмотреть причины для создания общественного совета, интегрированного в местное самоуправление.

Напомним, основные моменты из рассмотренной в третьем разделе теории, в значительной степени, подтвердившейся на практике:

1. Общественные советы при различных властных структурах создаются только в случае, если власть заинтересована в более эффективной работе и готова сделать свою работу прозрачной для общественности.

2. Для этих целей есть три необходимых условия: 1) искренний интерес власти учитывать мнение общественности; 2) выполнение общественными советами роли демократического форума для лоббирования; 3) эффективность общественных советов зависит от действующего законодательства.

Опыт создания общественных советов в различных странах мира демонстрирует их статус экспертной группы в «чистом виде». Для такого экспертного совета предусмотрен достаточно стандартный набор функций по сторонней разработке и обсуждению рекомендаций относительно властных решений. Окончательное решение, как и ответственность — это компетенция властных структур. Другими словами, такие экспертные советы не обладают какими-либо дополнительными полномочиями или возможностями, способствующими преодолению границы между общественностью и властью. На наш взгляд, эта граница позволяет, прежде всего, разграничивать ответственность и является оправданной в двух случаях: 1) наличия развитой демократии в стране; 2) на уровнях национальной законодательной и исполнительной власти.

Эта граница уже не выглядит однозначно позитивно на уровне местного самоуправления. Если предположить, что целью реального местного самоуправления является, прежде всего, максимальное приближение местной громады к непосредственному (прямому) управлению городом и его ресурсами, то любая дополнительная граница между общественностью и процессом принятия решений может являться еще одним препятствием для этой цели.

В широко распространенной схеме местного самоуправления, общественность управляет городом «опосредственно», т. е. через избираемых депутатов и городского голову. В странах развивающейся демократии эта схема имеет большие риски и вот почему. С одной стороны, законодательство определяет значительные полномочия для местных органов самоуправления. С другой стороны, соблазн распоряжаться ресурсами местной громады по собственному усмотрению может превратить любой представительский орган на весь срок своих полномочий в подобие «закрытого акционерного общества» (ЗАО). К сожалению, закрытого в первую очередь от влияния самой общественности. В условиях проблемной судебной системы, для сохранения закрытости достаточно соблюдать два принципа:

1) блокировать создание механизмов общественного участия в процессах принятия решений, монополизируя это право за депутатами и должностными лицами. Наиболее широко распространенные аргументы: ссылки на действующее законодательство, а также на ответственность, которая возложена как на местные советы, так и на их структурные подразделения. На практике, персональная ответственность за последствия своих решений перед громадой носит за пределами уголовного кодекса декларативный характер. Например, результаты реформы ЖКХ в Одессе, негативные последствия которой затронули всю громаду, не имели последствий в части ответственности. Можно допустить, что проблема ЖКХ является сложной для однозначной оценки, но тогда надо честно оговаривать с самого начала: ввиду сложности проблемы, никто не будет нести ответственность за результаты предпринимаемых действий. Звучит абсурдно, но абсурд кроется также в большинстве городских программ, принимаемых не только в Одессе, что делает их декларативными, т. е. безответственными перед громадой.

2) сохранять низкий уровень компетентности самой громады относительно возможностей местного самоуправления. Для этого достаточно самим не инициировать реальных изменений, или формально подходить к сторонним инициативам, «спуская их на тормозах».

Становится понятным, что можно поддерживать закрытость местной власти, не нарушая закон, т. е. не неся какой-либо ответственности по закону. А ответственность перед громадой трансформировано в лексикон политических выборов и полностью отсутствует в реальных условиях. Не менее понятным становится ажиотаж вокруг выборов на место «акционера» в таком ЗАО: заплатив за «членский билет», на 4 года «акционеры» от имени громады и практически без ее контроля распоряжаются ее имуществом. Такая форма «местного самоуправления» напоминает больше не демократию, а феодализм. Со времен средневековья усовершенствовались методы смены власти: вместо физического уничтожения сюзерена с вассалами, используется мощь денег, влияния и технологий. Усовершенствовались методы распоряжения ресурсами за счет создания иллюзии причастности самой громады. Неизменным остается ответ на главный вопрос: кому это в конечном итоге выгодно?

Каким образом можно усилить роль общественности? Разрушив два упомянутых принципа, на которых зиждется ЗАО: 1) создавая разнообразные механизмы общественного участия в процессах принятия решений; 2) повышая уровень компетентности и гражданской активности самой громады. Напомним, что еще одним важным компонентом является судебная система.

Практическая реализация в рамках первого направления (интегрирование общественного совета в исполнительную ветвь местного самоуправления) и деятельности МС отражена в Докладе за 2004 год. Доклад является достаточно емким документом с пошаговым описанием, с которым стоит ознакомиться в Приложении 2. Один комментарий:

Весь проект направлен, в первую очередь, на разработку и внедрение механизма. Однако не следует забывать, что любой, пусть даже и очень хороший инструмент остается всего лишь инструментом. Без компетентного участия и его использования широкой общественностью, его результативность будет низкой. А это затрагивает другой пласт проблем, связанных с гражданским образованием. Поэтому обратите особое внимание на освещение в Докладе действий на решение этой проблемы.

Это направление является достаточно успешным. Оно позволило не только создать действенный и прозрачный механизм общественного участия, но и с его помощью вовлечь общественность в создание и продвижение собственной городской программы, с бюджетным финансированием, которая может стать первым прецедентом создания проекта городской программы самой общественностью. Дополнительным результатом проекта может стать преподавание этого механизма и основ молодежного участия в системе среднего образования, что будет способствовать развитию компетентного участия общественности в жизни своей громады и развитию реального местного самоуправления.

В рамках второго направления:

1. Используя механизм МС, были разработаны и инициированы дополнения в регламент ГИК.

2. Проведено согласование с городским головой и другие необходимые согласования (визирования) с должностными лицами. Замечания были высказаны только юридическим управлением.

3. Был разработан проект решения горисполкома и вынесен вопрос в повестку дня для обсуждения на заседании горисполкома.

К сожалению, по экспертной оценке юридического управления, в настоящее время украинское законодательство о местном самоуправлении не позволяет вводить такие механизмы, и решение исполкома не было принято. Единственным исключением стало закрепление права нормотворческой инициативы за членами исполнительного комитета. Тем не менее, мы включили в Комплекс рекомендуемых нормативных документов для Модели общественного совета проект такого регламента.