Чтение онлайн

• переход на систему бюджетирования по результатам. Последнее предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.

Ныне практика такова: скажем, расходы на текущий ремонт зданий финансируются из местных бюджетов, а на капитальный — из региональных. Следствие такой практики: текущий ремонт не проводится много лет, чтобы получить средства на капитальный ремонт сверху, в итоге здания и сооружения приходят в негодность, увеличивается число аварий и техногенных катастроф. Точно такие же следствия имеет приоритет повышения заработной платы врачам, учителям, научным работникам, поддерживаемый к тому же из бюджетов более высокого уровня, над комплексным обеспечением определенного вида деятельности. Бюджетирование по результатам способно серьезно повысить эффективность бюджетных расходов.

Особенностью региональных бюджетов является высокая доля расходов на народное хозяйство. В них значительное место занимают субсидии.

Субсидии, как известно, — заведомо неэффективный способ расходования денег. В федеральном бюджете их явная доля весьма невелика — только сельское хозяйство и угольная промышленность, причем такая форма, как субсидирование банковских процентных ставок для фермеров, считается сравнительно безобидной.

В региональных бюджетах субсидии тоже не всегда присутствуют в явном виде. В частности, скрытыми субсидиями нередко являются широко практикуемые налоговые льготы, кредиты, гарантии, реструктуризация и списание долгов бюджету. То, что удалось выявить, приведено в таблице 10.

Таблица 10. ОЦЕНКА РАЗМЕРОВ СУБСИДИЙ В РАСХОДАХ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2000–2002 ГОДАХ

Если учесть, что данные за I полугодие 2002 года меньше половины годовых сумм в силу традиции больше тратить к концу года, то следует обратить внимание вот на что: чем больше ресурсов, тем большая их часть тратится на субсидии.

Кроме того, региональные власти регулируют значительную часть перекрестного субсидирования, особенно в энергетике. Здесь сумма скрытого субсидирования через заниженные тарифы может быть намного больше. Субсидии производственным отраслям — первые кандидаты на сокращение до полной ликвидации. Можно понять их применение в 1990-х годах, когда все рушилось и надо было поддержать людей и предприятия. В таких условиях субсидии — что-то сродни безусловному рефлексу. Но сейчас для них нет оснований, тогда как вред очевиден: поддерживаются, как правило, нежизнеспособные предприятия и плохой менеджмент, подменяющий умение работать связями в администрации.

С ЖКХ дело обстоит сложнее. Во-первых, жилищные субсидии остаются, даже если население платит 100 % стоимости услуг. Во-вторых, рано или поздно встанет вопрос о том, что ликвидация субсидий и льгот, составляющих сейчас значительную часть доходов населения, должна быть возмещена эквивалентным увеличением нормальной оплаты труда и пенсий, по крайней мере для низко-доходных групп населения. Поэтому, если субсидии по этой статье и будут сокращаться, они должны перейти большей частью в иные виды расходов.

Если из этих расходов 10 % отнести на сокращаемые субсидии, то по условиям 2001 года снижение расходов региональных бюджетов по этой статье составит примерно 28 млрд. руб., или 0,4 % ВВП.

Как уже отмечалось, в последние годы произошла централизация бюджетных ресурсов, повысилась роль федерального бюджета, а региональные бюджеты сводят концы с концами во многом за счет возросшей финансовой помощи Центра. Каждый год она возрастала: 1999 год к 1998-му — на 44,4 %; 2000 год к 1999-му — на 53 %; 2001 год к 2000-му — на 125 %, т. е. более чем вдвое. Причем структура финансовой помощи становится все более сложной. В ней выделяются:

• дотации;

• субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, а также Фонд со финансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, оказывается поддержка выплат жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ);

• трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности);

• Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ, и т. д.

Вообще, определить четко, по какому принципу те или иные расходы отнесены к тому или иному фонду, почему они называются дотациями, субвенциями, субсидиями или трансфертами, стало затруднительно.

В таблице 11 приведены данные об объемах и составе финансовой помощи регионам.

Таблица 11. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ В ЦЕЛОМ ПО РОССИИ В 1998–2002 ГОДАХ

Источник: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 2002 и 2003 годы в проекте бюджета на 2003 год показатели финансовой помощи представлены в следующей группировке (см. табл. 12):

Таблица 12. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТАМ А 2002–2003 ГОДЫ

Эта помощь существенно дополняется бюджетными ссудами (см. табл. 13).

Бюджетные ссуды были особенно велики в 1996–1997 годах, когда с их помощью решались политические задачи, в частности обеспечивалась выплата зарплаты бюджетникам, пенсий, которые должны были выплачиваться из местных источников. Они в значительной мере не погашались, превращаясь в финансовую помощь буквально. В последние годы подобные явления стали не столь значимыми, тем не менее они сохраняются.

Таблица 13. БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ В 1997–2002 ГОДАХ

Следует отметить, что с 1999 года в межбюджетных отношениях были достигнуты серьезные позитивные сдвиги, особенно в части устранения субъективизма в распределении помощи регионам, в научном обосновании методов ее определения. Само разнообразие вновь появившихся каналов можно трактовать как стремление придать финансовой помощи целевой характер. И тем не менее ситуацию нельзя признать нормальной. Число дотационных регионов сокращается очень медленно. В 2003 году 70 регионов из 88 (без Чечни) остаются дотационными.

В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи занимали 50 % и более всех ресурсов их бюджетов. В целом финансовая помощь в расходах региональных бюджетов выросла с 9,91 % в 1999 году до 17,83 % в 2001-м. Причем главная цель — выравнивание бюджетной обеспеченности — достигается в довольно скромных пределах. В таблице 14 приведены данные расчетов Центра фискальной политики, показывающие степень выравнивания и цену, которой она достигается.

Иначе говоря, если считать, что выравнивание бюджетной обеспеченности — главная задача финансовой помощи, то задача эта решается в несущественных размерах и с возрастающей ценой.