Чтение онлайн

Исследователи утверждают, что наличие у президента права назначения и смещения членов кабинета, где последние параллельно являются субъектами парламентского доверия, подчеркивает первенство президента. При премьер-президенциализме же, наоборот, президент хотя и обладает определенными полномочиями, все же вынужден считаться с премьер-министром, а кабинет ответствен только перед парламентом 4 . Согласно Шугарту и Кэри, основное отличие премьер-президенциализма от президентско-парламентской системы заключается в процессе и полномочиях в сфере назначения: в отличие от премьер-президенциализма, где президент, назначая премьера или членов кабинета, должен получить парламентское одобрение, и в дальнейшем кабинет ответствен только перед законодательным органом, в рамках президентско-парламентской системы президент назначает членов правительства, которое в процессе назначения может не нуждаться в выражении парламентом вотума доверия, но в дальнейшем несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом.

На наш взгляд, при анализе полупрезиденциализма необходимо учитывать как характер формирования основных (макрополитических) институтов, так и содержание и характер их взаимодействия. В таком случае полупрезиденциализм может быть определен как республиканская форма правления, при которой всенародно избранный на определенный срок глава государства – президент – обладает полномочиями в сфере законотворчества (включая право вето), а также по назначению (непосредственному либо косвенному) правительства во главе с премьер-министром, которые являются субъектами парламентского доверия. В качестве возможного дополнительного атрибута президентских полномочий может выступить право главы государства на роспуск законодательного органа.

Предложенное определение опровергает тезис о том, что термин «полупрезиденциализм» не может быть использован для описания, анализа или определения конкретной системы или формы правления, поскольку является своеобразным гибридом, функционирующим как президентский либо как парламентский режим. Однако кларификация понятия позволяет выделить существенные отличия полупрезиденциализма как от президентского, так и от парламентского режимов и указать на особенности, позволяющие выделить полупрезиденциализм в отдельный тип формы правления. Полупрезиденциализм в качестве формы правления отличается от президентской формы правления как на основе формального признака – наличия премьер-министра, так и на основе эксплицитно выраженной возможности вынесения вотума недоверия правительству со стороны парламента и имплицитно присутствующей возможности роспуска законодательного органа со стороны президента. Основное отличие полупрезиденциализма от парламентаризма – это наличие у президента исполнительной власти, а не только факт прямых выборов президента.

В дополнение к сказанному можно подчеркнуть, что представленное определение несколько более жестко регламентирует как основные функции акторов, так и функции законодательного органа. Также в качестве существенного элемента полномочий президента указывается его роль в процессе законотворчества.

Полупрезиденциализм, как и другие формы правления, отнюдь не единообразен. Его типы различаются полномочиями институтов, в частности президента и парламента. Как в свое время указывал Дюверже, в рамках полупрезиденциализма возможно, что конституционно закрепленные полномочия главы государства и его реальные действия на политической арене будут несколько разниться. При этом возможно построение четырех эвристических моделей: 1) широкие конституционные полномочия и их широкое применение; 2) широкие конституционные полномочия с их достаточно узким либо ограниченным применением; 3) более ограниченные полномочия, однако с максимальным влиянием на политический процесс; 4) ограниченное влияние при ограниченных полномочиях.

Полупрезидентские системы можно дифференцировать по различным основаниям. М. Дюверже в своем исследовании берет за основу такой, можно сказать, базовый критерий, как полномочия президента. Исходя из объема полномочий президента, он разделяет страны с полупрезидентским режимом на три группы. В первую он включает страны, конституции которых определены им как конституции государств с полупрезидентским режимом, хотя политическая практика и является парламентской. В этих странах президент выступает номинальным главой государства. Ко второй группе государств относится Франция периода Пятой республики, где президент является реальным главой государства. Дюверже рассматривает полупрезидентскую республику, существующую во Франции, как альтернативу президенциализму в те периоды, когда совпадают президентское и парламентское большинство, и парламентаризму – когда они не совпадают. Однако этому взгляду противостоит мнение Сартори, считающего, что французская политическая система представляет собой не альтернативу, а смешанную систему [Sartori, 1994, p. 132]. К третьей группе Дюверже относит Веймарскую республику, Португалию и Финляндию, где, по его мнению, соблюдается определенный баланс сил между президентом и правительством [см.: Duverger, 1980, p. 180–187].

М. Дюверже указывает на следующие факторы, которые могут объяснить особенности функционирования полупрезиденциализма: конституционные полномочия и власть основных политических акторов; события, окружающие возникновение режима; характер парламентского большинства и взаимоотношения президента с данным большинством [см.: Duverger, 1980, p. 177–186]. При этом Дюверже выделяет три потенциальные роли президента: контролера, промежуточного лидера в переходный период и реального руководителя.

Характер и особенности взаимоотношений президента с ветвями власти, и в частности с парламентом, создают возможности для разработки ряда моделей функционирования полупрезиденциализма в рамках одних и тех же конституционных норм, но при отличиях, определяемых реальным политическим процессом и соотношением сил политических акторов в рамках системы на различных этапах ее функционирования.

Помимо конституционных норм, определяющих границы полномочий политических институтов, ряд авторов в рамках политической системы выделяют и иные факторы, которые влияют на характер формы правления. Так, Х. Линц указывает на характер партийной системы и сложную историческую ситуацию [см.: Linz, 1994, p. 51].

Композиция парламента, характер парламентского большинства также играют важную роль в определении содержания характера и построения типологии полупрезидентской системы. При этом можно сконструировать его различные вариации и, соответственно, типы взаимоотношений президента и парламента: в континууме от абсолютного доминирования президента, обладающего поддержкой консолидированного однопартийного парламентского большинства, до ситуации, когда политический аутсайдер взаимодействует с атомизированным парламентом. Анализ парламентской композиции наряду с полномочиями президента способствует пониманию полупрезидентской практики и позволяет выработать не только объяснительную, описательную, но и прогностическую модель функционирования полупрезиденциализма. При этом возможно построение типологии с учетом наличия институционализированной партийной системы, с учетом политических реалий стран с формирующимися партиями и партийной системой и взаимоотношений президента с поддерживающим либо оппозиционным большинством. Наиболее упрощенная модель типологии полупрезиденциализма может включать лишь фактор наличия либо отсутствия поддержки президента в парламенте. Подобный подход допускает конструирование двух основных моделей взаимоотношений президента и парламента, но позволит в дальнейшем выделить различные ролевые характеристики премьер-министра.

В дополнение к двум базовым моделям полупрезиденциализма в качестве дополнительных могут быть сконструированы такие модели, которые учитывают критерии, характеризующие как парламентское большинство (в континууме от абсолютного большинства до формирования большой (grand) коалиции), так и характер либо тип партийной системы. Все это усложняет анализ полупрезидентской системы, однако по-прежнему позволяет рассматривать политические реалии именно в рамках данной системы.

Одним из существенных элементов функционирования полупрезидентской системы является процесс назначения премьер-министра. При анализе назначения премьер-министра в полупрезидентских странах необходимо рассмотреть такие полномочия президента, как право номинирования кандидата, право назначения и смещения премьера и, наконец, возможность роспуска парламента в случае неутверждения предложенного президентом кандидата. Так, при наличии у президента только права номинирования кандидата на пост премьер-министра, вероятнее всего, кандидатура последнего будет определена парламентским большинством. То есть в процессе анализа процедуры назначения премьер-министра в полупрезидентских странах необходимо и исследование полномочий парламента в данном процессе, в частности полномочий законодательного органа в плане назначения премьера, утверждения последнего в должности либо утверждения программы деятельности правительства – в порядке убывания полномочий.

В процессе номинирования премьер-министра президент может быть формально неограничен в выборе кандидата (Франция, Португалия, Армения – до изменений Конституции, РФ, Украина – до 2004 г.), так и быть обязанным номинировать кандидатуру, выдвинутую или поддерживаемую парламентом (Болгария, Финляндия – с 2000 г., Ирландия); либо, как в Армении (де-юре – с 2007 г., де-факто – ранее), президент представляет кандидатуру премьер-министра с учетом мнения парламентского большинства и расклада сил в парламенте после выборов, что несколько уменьшает полномочия президента, но, с другой стороны, усиливает позиции как парламента и парламентского большинства, так и партий и партийного руководства. Парламент, со своей стороны, обладает полномочиями в плане утверждения кандидатуры посредством голосования и отклонения самой кандидатуры премьера или путем вынесения вотума недоверия.

Процедура назначения премьера может носить и многоходовый «челночный» характер, когда президент уполномочен распустить законодательный орган, если стороны не смогут договориться по поводу кандидатуры премьер-министра. Соответственно, полномочия президента усиливаются тогда, когда он непосредственно назначает премьер-министра, а парламент, в случае несогласия с данной кандидатурой, должен выразить вотум недоверия предложенной президентом кандидатуре, а не формально утвердить ее. Полномочия президента еще более усиливаются, если он обладает правом роспуска парламента либо правом наложения вето на кандидатуру, предложенную парламентом. С другой стороны, позиции парламента усиливаются, если последний обладает полномочиями по номинированию кандидатуры премьер-министра, если законодательный орган утверждает правительство или же назначает временное правительство либо обладает полномочиями по выражению недоверия кандидатуре премьера, предложенной президентом.