Чтение онлайн

Решение проблемы эволюции постсоветского конституционализма предполагает выяснение социальных и институциональных причин этой динамики. В данной статье мы опираемся на результаты исследовательского проекта Института права и публичной политики – «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России» [426] , а также материалы мониторинга реализации важнейших конституционных принципов за этот период. Центральная проблема постсоветского конституционализма – соотношение первоначально закрепленных конституционных принципов и их последующей реализации в законодательстве, судебной и вообще правоприменительной практике. Проблема заключается в том, чтобы понять, каким образом возник тот разрыв между символическим значением Конституции и ее инструментальным значением, который мы наблюдаем сегодня. Почему Конституция не работает? Может ли она работать в дальнейшем и насколько ее принципы могут получить практическую реализацию в обществе и демократическом движении?

Ценности очень важны, поскольку определяют этические основы всякого публично-правового порядка [427] . Они важны и потому, что определяют легитимность этой постройки – ее правомерность в глазах общества и, следовательно, возможность инструментального использования соответствующих положений конституции на практике. К числу важнейших принципов российского конституционного строя относятся – плюрализм, справедливость и равенство, правовое государство, демократия, светское государство, социальное государство и рыночная экономика, федерализм, местное самоуправление, разделение властей, судебная власть. Целью конституционных преобразований стало построение демократического государства в соответствии с международными стандартами.

Почему именно эти принципы оказались в центре обсуждения и были зафиксированы? В современной литературе по конституционализму присутствует так называемая теория «страхов», суть которой заключается в том, что каждая Конституанта, разрабатывая новую конституцию, стремится вложить в нее такие ограничители, которые сделали бы невозможным повторение сбоев и ошибок предшествующего периода, осознание которых привело к конституционной революции. Понятно, что эти сбои демократии неодинаковы в разных странах, с чем и связано различие рецептов их преодоления в современных конституциях.

С этих позиций важнейшими стали принципы плюрализма, правового государства и демократии, выражающие отказ от советской модели номинального конституционализма. Номинальный конституционализм (в отличие от реального) – это такая конструкция, при которой основные демократические права человека провозглашаются, но не могут быть защищены в суде. В новой конституции принцип плюрализма закреплялся в качестве альтернативы советской концепции приоритета одной идеологии в государстве. В правовом государстве соблюдение этого принципа гарантируется в рамках запрета установления какой-либо одной идеологии в качестве государственной или обязательной, причем это запрещение относится к государственным органам, правящим политическим партиям и высшим должностным лицам. Развитием принципа идеологического многообразия является культурное многообразие – свобода научной и культурной деятельности, и политическое многообразие – многопартийность, свобода создания и деятельности общественных объединений, равенства всех партий и общественных объединений перед законом, запрет на вмешательство государственных органов во внутреннюю жизнь политических партий и общественных объединений. Важным элементом системы идеологического и культурного многообразия является принцип светского государства, предполагающий отказ от установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, а также свободы совести и вероисповедания. Из этих положений вытекает идея защиты государством на равных основаниях как религиозных, так и светских убеждений, нейтрализм государства и невмешательство в дела всех конфессий при условии соблюдения ими конституционных норм, а также определенные позитивные обязательства государства в отношении обеспечения свободы выражения религиозных чувств. Принцип правового государства – выражал представление о приоритете прав личности по отношению к правам государства в таких сферах, как верховенство права, приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, уважение личности, право на судебную защиту, судебная система как гарант справедливости и правосудия, юридическая возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц и др. В трактовке принципа демократии акцент делался на такие его составляющие элементы, как – народный суверенитет (народовластие), многопартийность и политическая конкуренция. Другой стороной проблемы переходного общества стала новая трактовка принципа справедливости – отказ от ее уравнительной и коллективистской интерпретации, поиск адекватной формулы конкурентной рыночной экономики и частной собственности. На этом пути осуществлялся сложный поиск компромисса между двумя конкурирующими принципами – социального государства и рыночной экономики. Спор охватывал такие общие вопросы, как справедливость, социальное государство, социальные права, но, одновременно – конкуренция, частная собственность, индивидуальные права и ответственность. Удалось добиться лишь компромиссного решения – сохранения определения России как социального государства в обмен на принятие его минималистской трактовки. Фактически была возрождена известная формула о социальных функциях собственности как компромисс двух противоположных направлений правового регулирования, что не исключало противоречивого характера их последующих интерпретаций.

Проблема национальной идентичности и соответствующих форм политического устройства делала актуальной новую трактовку принципа федерализма, в советское время утратившего какое-либо реальное содержание. Суть принципа федерализма усматривалась разработчиками в трех параметрах: во-первых, обеспечении единства РФ; во-вторых, децентрализации государственной власти; в-третьих, реализации права народов на самоопределение. В целом это был поиск компромисса между крайними тенденциями к унитаризму и предельной автономизации вплоть до создания республик, «обладающих абсолютным суверенитетом государств в составе РСФСР». Принцип федерализма в разное время включал неодинаковые интерпретации – от «решения национального вопроса» до децентрализации власти в условиях сложноорганизованного общества. Отсюда – различные модели бикамерализма, реализовавшиеся в постсоветский период. Сходные проблемы формулируются в отношении принципа местного самоуправления, конституционная ценность которого определяется полноценным и эффективным осуществлением децентрализации по таким параметрам, как разделение публичной власти и собственности; дифференциация правовой системы и рационализация административного управления; демократизация публичного обслуживания граждан и повышение их самоорганизации, эффективность развития территорий. Принцип местного самоуправления получал не только различные теоретические трактовки в законодательстве (в плане большего или меньшего соотношения с административными структурами), но и подвергался модификациям в периоды преобладания централизаторских и децентрализаторских тенденций. В административно-территориальном устройстве «парад суверенитетов» и региональный «правовой сепаратизм» 90-х г. сменились курсом на централизацию власти, взятым с начала 2000-х гг.

Для институционального проектирования всякого демократического общества принципиальное значение имеет принцип разделения властей, важность которого в его историческом развитии и современном понимании определяется тем, в какой мере он способен обеспечить либеральную систему демократического управления. Для нее характерно единство трех целей: эффективность функционирования государства, защита прав и свобод граждан от произвола власти, снижение риска появления тирании и поддержка баланса интересов различных социальных сил. Принятие Конституции РФ 1993 г. представляло своеобразную «шоковую терапию» в политике, результаты которой, как и в экономике, оказались непрочны [428] . Компромиссы и противоречия, отраженные в трактовке ценностей и принципов конституции, стали результатом раскола общества в переходный период.

Конституционный кризис включает три составляющие: утрата Основным законом легитимности; ценностный раскол в отношении его норм или утрата их связи с реальностью [429] . Содержание кризиса в России – переход от номинального конституционализма (представленного Конституцией СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) к реальному. Периодизация развития кризиса включает три этапа: первая фаза (1985/1989–1991) – попытка частичного реформирования Конституции СССР (основные поправки – введение поста Президента СССР и отмена 6-й статьи Конституции); вторая фаза (1991–1993) – собственно конституционная революция в России, завершившаяся принятием действующей Конституции РФ; третья фаза (1993–2000-е гг.) – легитимация нового конституционного строя и постреволюционная стабилизация. Механизм кризиса 1993 г. – конфликт между Съездом народных депутатов и Верховным советом, с одной стороны, и президентом, – с другой. Выражением конфликта стало появление двух центров учредительной власти и параллельная разработка двух конституционных проектов – Конституционной Комиссии СНД и Конституционного совещания при президенте, вокруг которых группировались различные политические силы (коммунистическое и националистическое большинство СНД и демократы). Основной предмет спора – вопрос о власти: форма правления, механизмы разделения властей и, в частности, право президента распускать парламент. Попытка синтеза двух проектов в рамках Конституционного совещания (июльский проект) – отражала поиск компромисса с использованием различных иностранных моделей – президентской (США) и президентско-парламентской (Франция). Концентрированным выражением конфликта стал спор о том, каким образом должна быть принята новая конституция – на Съезде, Учредительном собрании или на референдуме.

Поляризация сторон конфликта получила юридическое выражение в переходном законодательстве (законе «Об особом порядке управления до преодоления кризиса власти» и результатах референдума 25 апреля 1993 г.). Указ Президента 21 сентября 1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» распускал СНД и Верховный Совет, приостанавливал действие конституции, собрания Конституционного суда, назначал референдум по проекту новой конституции и выборы в новый парламент. Начало открытого противостояния сторон ознаменовано определением этого указа как неконституционного со стороны ВС и Конституционного суда. Следствием стала эскалация конфликта – законы ВС о низложении президента Б.Н. Ельцина и объявление последним заговорщиков вне закона. События 3–4 октября 1993 г. стали кульминацией вооруженного противостояния сторон – «защитников Белого Дома» и их противников. Весь конфликт проходил при апатии населения и в конечном счете был разрешен силовыми методами. Констатируется незаинтересованность обоих сторон в достижении компромисса и правового выхода из ситуации, отказ от использования ими шансов на примирение сторон – были отвергнуты предложения такого рода со стороны Конституционного суда, губернаторов (нулевой вариант) и патриарха. Если «заговорщики» апеллировали к советским структурам, то президент заручился поддержкой армии, полиции и части бюрократии, а также общей симпатией либеральной интеллигенции и Запада. Результатом противостояния, завершившегося подавлением «мятежа 4 октября» стал отказ от договорной модели конституционных преобразований, была исключена правовая преемственность, победила сильнейшая сторона конфликта [430] .

Для оценки результатов конституционного кризиса важны юридические аргументы, использовавшиеся сторонами для обоснования легитимности своих действий в условиях разрушения старой правовой системы. Противники президента Ельцина выдвигали следующие аргументы: спорная легитимность разработки конституции в Конституционном Совещании; неконституционность указа 1400 и противоречие его конституции (ст. 121.6 Конституции РСФСР 1978 г., согласно которой полномочия президента не могут быть использованы для приостановления законно избранных органов власти); незаконность окончательной переработки проекта конституции после 3–4 октября (в комиссии Филатова и лично Ельциным); незаконность вынесения конституции на референдум по указу президента, а не на основании закона о референдуме 1990 г.; позиция Конституционного суда (осуждение указа 1400 как неконституционного 9 судьями против 4-х, а также продержка импичмента президенту). Аргументы сторонников президента включали: тезис о том, что в период кризиса Конституция 1978 г. не действовала, а в основе решений президента Ельцина лежал закон о наделении его чрезвычайными полномочиями 1991 г., наделявший президента широким указным правом; в ходе событий 3–4 октября президентская сторона не могла руководствоваться существующими правовыми нормами, но опиралась на Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из необходимости пропорционального применения силы для подавления мятежа; указ 1400 – не означал отказ от парламентаризма и установление диктатуры, поскольку содержал точную дату выборов в будущую Государственную Думу, а также гарантии сохранения демократических норм избирательной системы; ссылка оппонентов на норму ст. 121.6 – неадекватна, поскольку сама статья была исправлена в момент кризиса власти; законодательство ВС об отрешении Ельцина от должности само было антиконституционно, поскольку принималось в нарушение Конституции 1978 г. (она не наделяла ВС таким правом); в ходе голосований в ВС были нарушены процедурные нормы (не было кворума); решения Конституционного суда – неправомерны, поскольку представляли собой неоправданную политизацию правосудия. В условиях кризиса власти правомерность действий законно избранного президента по защите демократических институтов определялась непосредственной апелляцией к суверену – народу (три референдума, выигранных президентской стороной).

Если противники президента апеллировали к нормам прежней советской конституции (переставшей действовать в условиях кризиса), давая пристрастную интерпретацию этих норм (они стремились представить себя как защитников демократии, разделения властей и «парламентаризма»), то его сторонники – обращались к политической легитимности и революционной целесообразности, предполагавшей использование жестких средств в критической ситуации. Здесь присутствует, следовательно, противопоставление правовых и политических аргументов. Правовые аргументы оказались значительно слабее – советская конституция не действовала в условиях кризиса, разделение властей отсутствовало, а Верховный Совет едва ли можно признать аналогом парламента. Политические аргументы возобладали: конфликт законности и легитимности завершился в пользу последней. Президент Ельцин сделал то, что не удалось сделать Временному правительству в 1917 г. – ликвидировал советскую систему и осуществил переход от однопартийной диктатуры к авторитарной демократии.

Нет ничего удивительного, что новая структура политического режима сильно напоминала ту, которая существовала в предреволюционной России и может быть определена понятием «мнимый конституционализм». В концентрированной форме тенденции к централизации власти и управления выражались в последовательном расширении прерогатив исполнительной власти. При отсутствии работающей системы сдержек и противовесов объем законодательно закрепленных полномочий Президента РФ за последние 20 лет не только резко увеличивался, но и пополнялся новыми полномочиями, весьма спорными с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Это происходило за счет издания президентом указов, предоставления ему новых полномочий законодательством, а также легитимации новых полномочий Конституционным Судом РФ.