Чтение онлайн

В условиях сверхцентрализованной модели управления, которая присутствует в современной России, очень важным фактором развития правовой системы становится вклад лидеров. На протяжении рассматриваемого периода этот фактор определил трансформацию в отношениях президента со всеми ветвями власти. Первоначальная цель президента Б.Н. Ельцина состояла в том, чтобы преодолеть влияние законодательной власти на власть исполнительную с тем, чтобы провести демонтаж социалистической системы [431] . С приходом к власти президента В.В. Путина на первый план вышла цель обеспечить эффективность управления ценой его унификации, централизации и бюрократизации. Известная корректировка этого курса президентом Д.А. Медведевым, по-видимому, не изменила общего направления заданного ранее вектора. При этом способы укрепления президентской власти были разными: если Б. Ельцин проводил свою политику посредством «указного» права, то В. Путин избрал путь проведения президентских инициатив через управляемое партийное большинство в Государственной Думе и региональных парламентах, обеспечив «вертикаль власти» и «диктатуру закона».

Таким образом, срыв договорной модели перехода к демократии и тяготение сконструированной политической системы к авторитаризму выражает исторически обусловленное противоречие между целями конституционного регулирования (вполне либеральными) и средствами, использовавшимися для этого (вполне авторитарными). Противоречие целей и средств достигает кульминации в настоящее время, когда, по официальному признанию, переходный период закончился, а его цели были достигнуты. Почему, в таком случае, средства остались прежними: не оказываются ли средства важнее целей, подменяя последние?

Противоречия российского конституционализма стали следствием исторических, политических и правовых причин. Теоретический анализ конституционных принципов позволяет констатировать сохранение диспропорций: существование напряженности между ценностями и выражающими их принципами, с одной стороны, и их интерпретацией с точки зрения целей конституционного развития, с другой; сохранение неопределенности в интерпретации ряда фундаментальных принципов (демократии, разделения властей), связанной как с особенностями их юридической формулировки, так и с логикой политического процесса; изменение содержания ряда закрепленных принципов путем наполнения соответствующих норм иным смыслом (принципы федерализма и местного самоуправления); пересечение между принципами, которые находят выражение в меняющейся трактовке соотношения и объема регулируемых норм (принципы рыночной экономики и социального государства); возможность противоположных интерпретаций смысла одних и тех же правовых принципов и норм в различных толкованиях (светское государство); различной характер позитивации принципов в действующем праве: одни принципы закреплены в конституции (как разделение властей или социальное государство), другие – нет (как рыночная экономика) и выводятся из совокупности ее норм и принципов; дисфункции применения ряда принципов с точки зрения критериев пропорциональности и соразмерности значимым целям конституции.

Насколько достигнуты цели конституционных реформ 1990-х гг.? Принцип правового государства предполагает активное функционирование целого комплекса входящих в него конституционных субпринципов, – от верховенства права до возможности судебной защиты прав личности от произвола государства, – реализация которых ставится под сомнение. Конституционный принцип светскости государства не остановил растущей клерикализации общества, которая получает официальную поддержку властных структур. В области рыночной экономики за 20 лет действия новой российской конституции не удалось привести реальное состояние экономической системы к провозглашенному в конституции идеалу: существующие формальные и фактические ограничения свободы экономической деятельности до настоящего времени позволяют относить экономическую систему Российской Федерации к категории «преимущественно несвободных». «Маятниковая» модель постсоветского федерализма эволюционировала от децентрализации к централизации, что не ставит под сомнение сам принцип федерализма, но заставляет задуматься о критериях его устойчивого развития, таких как бюджетные отношения центра и регионов, более четкое распределение компетенций, укрепление демократических основ формирования институтов власти и их ответственности, расширение участия субъектов федерации в формировании общегосударственных институтов, разработка стратегии реформирования федеративных отношений. Констатируя признаки деградации федерализма в России, аналитики ищут его спасения в рамках концепции субсидиарности. Последняя предусматривает широкое развитие местного самоуправления. Анализ развития местного самоуправления в условиях Конституции РФ 1993 г. также свидетельствует о том, что оно движется по маятниковой траектории – из одного крайнего неравновесного состояния в другое: от непосредственно общественной (1995–2003 гг.) к государственно-административной модели (после 2003 г.). Если первая модель оказалась во многом оторванной от социального контекста, то вторая привела к бюрократизации местного самоуправления. В структуре политической власти разрыв между конституционной нормой и реальностью – еще более выражен. Главной особенностью существующей в России модели разделения властей стал, как отмечалось, ее существенный дисбаланс в сторону президентской власти. Реформа судебной системы (или, точнее, отмена ряда нововведений последнего времени, определяемых иногда как «контрреформа») сохраняет актуальность в следующих областях: назначения судей на должность, их дисциплинарной ответственности, профессиональной подготовки (юридического образования), финансирования судебной деятельности и исполнения решений судов. Она призвана усилить роль суда в существующей системе разделения властей.

В целом – эволюция политического режима шла в сторону от провозглашенных ценностей и принципов конституции. Трансформация политического режима возможна путем внесения поправок в конституцию, принятия нового законодательства, развития указного права, судебного толкования, а главное – выведения из сферы конституционного регулирования значительных областей социального регулирования и практики образования внеконституционных институтов. Жесткость российской конституции не стала препятствием для проведения существенных корректировок политической системы последнего десятилетия. Они включали ряд значимых направлений конституционного регулирования: федерализм (формирование федеральных округов и введение института полномочных представителей); отмена выборности губернаторов (мера, оспаривавшаяся как отступление от федерализма и приведшая к пересмотру Конституционным судом своей предшествующей правовой позиции); парламентаризм (изменения системы выборов в Государственную Думу и троекратные изменения порядка формирования Совета Федерации); создание новых политических институтов (Общественная палата и Государственный совет); принятие нового законодательства о политических партиях (результатом которого стало их резкое сокращение); введение нового порядка регистрации и отчетности НПО, приведшее к их значительному сокращению, неоднозначные преобразования судебной системы, ограничившие, по мнению критиков, степень независимости судей, регулирование режима СМИ и др. [432]

Все эти изменения, существенно ограничившие масштаб либеральной интерпретации конституции, – формально выступали как ее прагматическая корректировка и были осуществлены без изменения конституции или, во всяком случае, были признаны Конституционным судом не противоречащими основному закону. Критики, напротив, оспаривали их конституционность и указывали на формирование параллельной политико-правовой реальности. Таким образом, – полагали они, – возможен переход к модели имперского президентства, где все рычаги власти сосредотачиваются в руках узкой правящей группы и даже одного лица. При этом политический режим продемонстрировал большое внимание к юридической технике изменений при отказе от духа правовых норм.

Подведение итогов конституционного развития России за истекшие 20 лет – важный рубеж в понимании логики российского конституционализма. С одной стороны, это достаточно краткий по историческим меркам срок, с другой – он вполне достаточен для выяснения вектора политико-правового развития. Все эксперты, независимо от политических взглядов, сходны в диагнозе – конституционные принципы не получили полной реализации. Однако они различаются в оценке причин этого явления и стратегиях преодоления трудностей.

Консервативная позиция в целом отвергает конституцию как инородный продукт некритического заимствования западных политических институтов. Программа конституционной ревизии, выдвинутая современной консервативной политической романтикой, включает именно те аргументы, которые обсуждались, но были отвергнуты разработчиками конституции: необходимость государственной идеологии, приоритет социальных обязательств перед нормами свободной экономики, критический пересмотр всей системы прав личности (ограничение свободы совести, возвращение цензуры, восстановление смертной казни); отказ от принципа светского государства; ограничение федерализма и переход к фактическому (если не юридическому) унитаризму в форме мононационального государства с единой властной вертикалью; преодоление принципа разделения властей в рамках возрождения государственности имперского (иногда квази-советского) типа, в целом – отказ от либеральных ценностей и институтов, принятых в 1990-е гг., которые якобы отторгаются российской почвой [433] . В наиболее радикальной форме эти предложения представлены в концепции «консервативной революции», которая должна вернуть страну к традиционным институтам и завершиться принятием новой конституции.

Либеральные критики политической системы, отвергая этот фаталистический взгляд, исходят из позитивной оценки «конституционной революции» 1993 г., позволившей России двигаться в направлении гражданского общества и правового государства. Они видят причину сбоев конституционных норм в низком правосознании населения и власти, «нереализованном потенциале» конституционных норм, но также далеки от оптимизма в отношении перспектив правового государства [434] . Некоторые из них полагают, что российский конституционализм может быть определен как коррупционный и имитационный и, учитывая психологию населения, будет оставаться в этом качестве «еще в течение довольно долгого времени» [435] . Из этого можно заключить, что выход из трудностей связан с просвещением и адаптацией конституционных принципов к социальной среде.

Предметом дискуссии остается вопрос о соотношении собственно юридических и политических технологий в трансформации российского конституционного порядка. Современные критики говорят о «потерянном десятилетии» и необходимости демонтажа режима, «конституционной патологии» и даже используют медицинскую терминологию, настаивая на новой хирургической операции. Но этот подход парадоксальным образом делает тождественной позицию либеральных оппонентов режима и их консервативных противников, сходным образом отказывающихся от признания действенности российского конституционализма и отстаивающих тезис о радикальном (революционном) изменении существующей политической системы.

Как оценить эти тенденции российского конституционализма с позиций юридического конструктивизма и конституционной инженерии? Данный подход ищет объяснения конституционного дисбаланса в сложившемся соотношении политико-правовых ожиданий, норм и институтов, но отвергает крайние позиции, способные отодвинуть решение вопроса на исходные позиции. Общим результатом постсоветской трансформации признается «дефектная демократия на грани авторитаризма», формирование которой означает, что «период неустойчивости еще далек от завершения» [436] . Этот вывод может стать основой согласования пессимистических и оптимистических прогнозов. Действительно, российская демократия – далека от совершенства, а конституционализм, особенно если сравнивать с лучшими мировыми образцами, во многом остается мнимым. Но «дефектная демократия» – также разновидность демократии. Россия отнюдь не является исключением в этом отношении, разделяя данные особенности политической системы с большим числом государств современного мира, известных как «нелиберальные демократии». А мнимый конституционализм (в отличие от номинального) – способен трансформироваться в реальный при наличии социальных предпосылок и воли политической элиты к реформам [437] . Политическое моделирование, учитывая циклическую динамику конституционализма, должно исходить не из эмоциональных оценок, но рационального политико-правового конструирования, трезвого представления о трудностях и способах их преодоления, предлагая адекватные методы конституционной инженерии.