Чтение онлайн

Процент тех людей, которые соглашаются на участие в коррупции, определяет развитие коррупции в государственном аппарате. И зависит он от уровня морали чиновников. Этот уровень сегодня крайне низкий. Даже те чиновники, которые отказались от участия в сомнительных «схемах», держат рот на замке. Сохранив личную репутацию, они вовсе не спешат стать париями в чиновническом сообществе, вынеся «сор из избы».

»Клерки» и «комиссары»

Несколько слов об устройстве бюрократии. Хотя само слово «бюрократия» носит негативный оттенок, очевидно: бюрократия необходима для существования всех крупных управленческих структур. Вопрос не в том, нужна бюрократия или нет. Вопрос в том, как правильно организовать ее работу.

Чтобы досконально понять, как функционирует бюрократический механизм, нужно проанализировать работу каждого функционера. Ключевым является анализ мотивации — исходя из каких мотивов тот или иной бюрократ принимает свои решения?

Распространенное заблуждение состоит в том, что все бюрократы должны действовать по инструкции. И вообще быть лишены права принятия решений. Они, мол, должны лишь добросовестно прочитать инструкции, понять, что следует из инструкции в данном конкретном случае, и поступить в соответствии с этим.

Судя по всему, сегодня Российское государство пошло по этому пути, выпуская чрезмерно подробные законы. Это дало кратковременный положительный эффект, но не решило проблему в принципе.

Во-первых, невозможно разработать инструкцию, предусматривающую все случаи жизни. Подобные попытки приводят к созданию огромного талмуда, в который постоянно вносятся поправки, и одни части этого талмуда вступают в противоречие с другими, а цель так и не достигается. Собственно, современное российское законодательство тому пример.

Во-вторых, неизбежно расширение разрыва между инструкцией и реальной практикой. Начавшись с мелких ошибок чиновников и противоречий между отдельными положениями инструкций и законов, этот разрыв перерастает в пропасть, создавая практику перманентного нарушения закона. Какой смысл пытаться соблюдать закон, если его нарушение неизбежно? Сложность и противоречивость российского законодательства провоцируют незаконные административные практики. В Перу правительство столкнулось с тем, что законы не исполняются в принципе.

В-третьих, возникает вопрос: а кто авторы инструкций и какими мотивами они руководствуются при их составлении? Если одним из авторов закона о банкротстве является арбитражный управляющий, стоит ли удивляться увеличению числа рейдерских атак? Ведомства, как правило, играют определяющую роль при составлении законов, регулирующих их деятельность. Будут ли они стремиться к сокращению своих полномочий и своего штата, а также возможностей для злоупотребления?

Мы видим, что даже при попытке заставить бюрократов жить только по инструкции все упирается в человека, который должен руководствоваться не своими личными интересами, не интересами своего клана или ведомства, а интересами государства в целом. Именно такие люди должны писать законы и инструкции. Но, как уже отмечалось выше, Российское государство сегодня ведет отбор чиновников по каким угодно критериям, но не по критериям честности и порядочности.

Как же должна быть устроена бюрократическая система? Единого рецепта, конечно, не существует. Конкретное устройство бюрократической системы зависит от задач, которые она решает, и от качества людей, которыми она располагает. Но есть один очень важный принцип, который позволяет подойти к решению этой задачи и более-менее верно оценить дееспособность создаваемой бюрократической системы.

Условно говоря, всех чиновников можно разделить на два типа. Первый — «комиссары» — это те, которые достаточно моральны и достаточно разумны, чтобы руководствоваться интересами государства, которые готовы ради них поступиться интересами своего ведомства, да и своими личными. Второй тип — «клерки» — те, которые в силу либо недопонимания, либо недостаточных моральных качеств не способны осознать задачи государства и понять, что именно они должны делать на своем посту для их достижения.

В зависимости от имеющегося числа «комиссаров» и строится бюрократическая система. Эти люди в первую очередь должны занимать посты, на которых пишутся инструкции и осуществляется контроль их исполнения. Во вторую очередь — крупнейшие посты государственной исполнительной власти. В третью — те посты, которые требуют постоянного принятия нестандартных решений (кризисные менеджеры). При наличии подобных «комиссаров», пишущих инструкции и следящих за их исполнением, простыми «клерками» может работать кто угодно.

Степень централизации и жесткости бюрократической системы также определяется числом «комиссаров». Если их мало — централизация и жесткость необходимы. Чем больше «комиссаров», тем более децентрализованной может быть система управления. Между «комиссарами» допускаются вертикальные, горизонтальные и перекрестные линии связи. Между «клерками» — преимущественно вертикальные линии связи (пресловутые вертикали власти), сводящиеся к «комиссару». Каждый «комиссар» должен иметь представление о положении дел в государстве, о стоящих перед ним целях и своей роли в их достижении. «Клерку» достаточно инструкции.

Анализ любой бюрократической системы надо начинать с вопроса: где сидит «комиссар»? Бюрократическая система, не предусматривающая «комиссара» в принципе, обречена на деградацию. Сегодняшняя российская бюрократическая система подразумевает наличие постов, которые должны были бы занимать «комиссары», но на деле эти посты занимают «клерки» и коррупционеры. Как легко заметить, крах СССР был связан с практически полным исчезновением «комиссаров» в среде номенклатуры.

Идеология демократического государства предполагает, что роль «главного комиссара» выполняет избиратель. Даже в странах «развитой демократии» этот «комиссар» имеет огромные недостатки. В России на данный момент избиратель выполнять такую функцию не способен, к тому же он старательно отодвинут от всех рычагов управления. В принципе, наверное, возможно так устроить избирательную систему, что даже российский избиратель сумеет осуществлять контроль над избранниками и выполнять роль «демократического комиссара». Особенно — на уровне местного самоуправления. Но избирательные законы сегодня на всех уровнях пишутся в интересах бюрократии. И среди этих интересов отсутствует наличие демократического контроля.

Существование в течение тысячелетий столь абсурдного на первый взгляд института, как монархия, объясняется тем, что этот институт гарантирует наличие в государстве хотя бы одного «комиссара». На деле же монархии выработали систему воспитания «комиссаров» в виде дворянства. Когда Российская империя при Николае I отказалась от дворянства как от служилого сословия и сделала ставку на бюрократию, начался ее постепенный распад.

По моему глубокому убеждению, неудачи Красной армии в 1941 году на 90% объясняются тем, что каждый немецкий офицер являлся «комиссаром», в то время как советские офицеры были поставлены в положение «клерков».

Откуда берутся

»комиссары»?

В общем-то, из вышесказанного становится понятен рецепт борьбы с коррупцией. Надо найти нужное число «комиссаров», поручить одним разработать антикоррупционное законодательство, а другим — посадить достаточное число коррупционеров. Достаточного, чтобы произвести перелом в сознании чиновничества.

Проблема в том, что потенциальных «комиссаров» настолько мало, что даже при искусном способе отбора их много не найти. При неискусном — должности «комиссаров» достанутся исключительно коррупционерам.