Чтение онлайн

По причинам, которые особенно подробно разобраны в литературе по теории «общественного выбора», которую разрабатывали Джеймс Бьюкенен, Гордон Таллок, Уильям Нисканен, Мансур Олсон и другие экономисты, правительственные программы обычно менее эффективны, чем частные программы, так как политики принимают решения под давлением или исходя из собственных интересов или интересов своей группы [16] . А те, кто занимается реализацией подобных программ, менее заинтересованы в том, чтобы сокращать издержки и работать эффективно. Тут нет невидимой руки, которая могла бы оптимизировать эту основанную на саморекламе деятельность. Правительственные программы избавлены от дисциплинирующего воздействия конкуренции, а те, кто занимается их реализацией, менее заинтересованы в снижении расходов. К тому же, если стоимость услуги нулевая или очень низкая, на нее появляется спрос со стороны тех, кто не ценит ее высоко и не приобрел бы ее, если бы было нужно платить самим, а цена была бы выше и устанавливалась открыто.

Работы последних лет особенно акцентируют значение коррупции среди чиновников и политиков, которая также увеличивает стоимость государственных программ (например, Rose-Ackerman, 1999; Роуз-Аккерман, 2003; а также Tanzi, 1998). Государственные программы часто приобретают свойства монополии и используются для достижения тех целей, которые выгодны политикам и ответственным чиновникам. Такая постановка целей приводит к излишнему уровню занятости в государственном секторе, низкой производительности при предоставлении услуг, высоким зарплатам в государственном секторе (отчасти и за счет усилий профсоюзов работников государственного сектора) и возникновению ренты в виде взяток тем или иным группам работников. Так, в сфере образования государственные услуги могут быть направлены на цели (такие как, например, воспитание патриотизма или борьба с расовой или половой дискриминацией), которые, при всех их достоинствах, не обязательно связаны с подготовкой граждан к выходу на рынок труда [17] .

В ряде недавних исследований приводятся оценки масштаба неэффективности государственных расходов в ряде стран с высокими государственными расходами. Эти оценки показывают, что достижение целей государственных программ часто требует слишком высоких финансовых затрат (см. главу 11). К этим финансовым издержкам следует также добавить макроэкономические издержки, связанные с бюджетным дефицитом и большим государственным долгом, которые нередко сопутствуют значительным государственным расходам.

Остается открытым вопрос о том, многие ли граждане недальновидны, и, если да, то можно ли считать, что они менее дальновидны, чем политики, которые в их интересах принимают решения о расходовании государственных средств [18] .

В частности, яркий пример недальновидности политиков и правительств – накопление в ряде стран значительного государственного долга, включая значительные необеспеченные будущие обязательства в государственных пенсионных системах и системах здравоохранения [19] . Эти обязательства заставляют усомниться в устойчивости нынешних государственных программ и, косвенно, в их способности обеспечить защиту граждан от будущих рисков на обещанном уровне. Например, Банк Италии (Relazione Annuale от 31 мая 2008 г.) оценивал необеспеченные пенсионные обязательства государства в Италии на уровне 100 % текущего ВВП страны или примерно равными государственному долгу Италии [20] . Таким образом, едва ли будущие итальянские пенсионеры получат пенсии в тех размерах и на тех условиях, которые им обещает итальянское правительство. В других странах, в том числе в Соединенных Штатах, необеспеченные пенсионные обязательства и обязательства по государственным программам здравоохранения еще больше, а текущий кризис только привел к их росту. Согласно отчету Совета попечителей по социальному обеспечению США от 5 августа 2010 года, к 2015 году стоимость программы окончательно превзойдет налоговые поступления, а к 2037 году все средства, накопленные в пенсионных фондах за все время с момента создания системы социальной защиты США, будут исчерпаны. В некоторых странах пенсионные программы превратились в настоящие финансовые пирамиды. Платежи будущим получателям должны покрываться будущими взносами новых участников системы. Однако подобная распределительная пенсионная система рушится, если изменения демографической структуры вызывают снижение налоговых поступлений, что и случилось во многих странах.

В заключение нужно сопоставить недальновидность некоторых граждан с недальновидностью политиков. Рано или поздно выгодоприобретателям по государственным программам придется испытать разочарование [21] . Хотя некоторые граждане действительно могут быть недальновидными, в случае государственных пенсий и здравоохранения недальновидной оказывается вся государственная система. И пока неясно, чья недальновидность возымеет более серьезные последствия для будущего благополучия населения.

На протяжении большей части истории человечества (до ХХ века) в мире не было правительств, которые собирают со своих граждан высокие налоги для того, чтобы в их же интересах финансировать программы государственных расходов (пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, социальная помощь и т. д.). Однако же люди как-то обходились без всего этого, а многие страны стали довольно удобными для жизни, хотя отдельные их граждане могли испытывать трудности из-за отсутствия государственных программ помощи. Некоторая степень социальной защиты существовала, но обеспечивалась с помощью иных средств, а не государственных программ. Как 40 лет назад отметил Кеннет Эрроу, «ошибочно сводить коллективные действия к действиям государства». Он также добавил, что «нормы социального поведения, включая этические и моральные нормы… [могут являться] реакцией общества с целью компенсации провала рынка» (Arrow, 1970, p. 79). Таким образом, при возникновении общественных потребностей большинство обществ обычно находят способ удовлетворять их, иногда с бо`льшим, а иногда с меньшим успехом. Существующие «социальные нормы», которые заставляют людей поступать в соответствии с общепринятыми понятиями справедливости, в прошлом помогали сгладить последствия сбоев рынка. Граждане защищали себя от экономических рисков за счет укрепления семейных связей, увеличения размеров семей, сбережения части дохода во времена, когда бережливость еще считали важной добродетелью, и создания стихийно складывающихся местных систем взаимной поддержки [22] . Люди не оставляли работу по достижении официально установленного возраста, а оставались экономически активными, пока сохраняли способность работать. Помощь приходила от родственников, социальных групп и религиозных организаций. Люди участвовали в различных частных объединениях, таких как братства, общества взаимной помощи, кредитные союзы. Необходимые услуги приобретались у частных поставщиков (например, у частных школ, частных врачей и больниц). Поскольку в то время страны были значительно беднее, чем сейчас, и личный доход их жителей был меньше, поддержка, которую их жители получали от других граждан, была весьма скромной по меркам современных богатых стран. Например, см. работу Карло Чиполлы о неудовлетворительном состоянии школ в прошлом (Cipolla, 1969). Если бы государственные программы и существовали в то время, общественные услуги все равно не отличались бы щедростью, подобно тому как сегодня не отличаются щедростью общественные услуги в бедных развивающихся странах.

Существует множество работ, написанных в основном историками и социологами, в которых показано, что до того, как государство через свои программы начало крупномасштабное вмешательство в экономику, в ряде стран стихийно возникли серьезные частные программы, которые обеспечивали людям и семьям обоснованный (с учетом низких уровней дохода в то время) уровень поддержки по различным направлениям. Во время своей поездки в Америку в 1830-х годах Алексис де Токвиль «отметил с особым интересом заметную роль добровольных объединений в американском обществе… Церкви, местные общественные группы, братства и гражданские организации… сами для себя добровольно делают то, что члены других обществ ожидают получить от своих правительств и элит» (Wuthnow, 1991, p. 3). Роберт Вузноу добавляет, что многие «отмечают предостережение Токвиля о том, что если добровольные действия не позволяют удовлетворить потребности, то у государства появляется оправдание для вмешательства, за вмешательством приходит контроль, а контроль приводит к тоталитаризму» (Ibid.; курсив мой. – В. Т.).

Близкое к описанному Токвилем положение дел отмечалось и в Швеции, где в период до начала государственного вмешательства «профсоюзы и другие организации рабочих создали объединения взаимной помощи с добровольным членством» (см. Rexed, 2000, p. 9; аналогичные доводы в отношении других стран см. в Alston, Ferrie, 1999; Beito, 2000; Beito, Gordon, Tabarrok, 2002; Ritter, 1996; Zamagni, 2000) [23] .

Появление государственных программ привело к последовательному вытеснению частных программ. В некоторых случаях их буквально выталкивали посредством прямых законодательных запретов. Там, где государство вмешивалось меньше, частные программы продолжали играть значительную роль. Например, частные взносы на поддержку благотворительных учреждений, больниц, частных школ и иных негосударственных гражданских организаций по-прежнему важны в Соединенных Штатах, где роль государства в экономике ограничена по сравнению с большинством европейских стран. Эти частные взносы прямо или косвенно помогают значительно сократить разницу в совокупном уровне социальной поддержки между Соединенными Штатами и европейскими странами [24] . (См. статистическую информацию в главе 12.) В терминах Дэна Арили и Кеннета Эрроу, c созданием государства всеобщего благосостояния существующие «социальные нормы» начали все больше замещаться «рыночными нормами». Люди почувствовали, что, раз ответственность за обеспечение социальной защиты взяло на себя государство, от них больше не требуют и не ожидают помощи другим. Они перестали испытывать чувство вины за то, что не помогают другим. Также возможно, что в ряде случаев вмешательство государства привело к снижению доверия между людьми. Таким образом, часть существовавшего ранее социального капитала была уничтожена. Дэн Арили утверждает, что граждане успешнее помогают другим, когда их побуждают к этому социальные нормы, а не государственные программы [25] .

Можно провести простой мысленный эксперимент. Предположим, что возможно упразднить государственные программы социальной помощи, финансирование которых ныне требует высокого уровня налогообложения. Мы не будем учитывать проблемы переходного состояния, которые в действительности могут быть очень значительными. Без учета этих проблем эксперимент представляется несколько нереалистичным, особенно ввиду политических факторов. Например, неработающие пенсионеры ожидают и заслуживают того, чтобы продолжать получать государственные пенсии, так как делали пенсионные взносы в течение своей трудовой жизни. Те же, кто еще не вышел на пенсию, но уже делал пенсионные взносы в течение многих лет, ожидают, что государство исполнит свое обязательство после их выхода на пенсию. Те, кто работает на штатной должности в государственном учреждении, рассчитывают, что государство продолжит платить им заработную плату, и так далее. Таким образом, наш мысленный эксперимент нужно расширить, предусмотрев длительный переходный период, за который может смениться не одно поколение и в течение которого связь многих людей с государственными программами будет постепенно ослабевать.

Упразднение государственных программ путем сокращения государственных расходов значительно сократит необходимость сбора высоких налогов. Снижение налогов приведет в настоящем и будущем к соответствующему значительному росту располагаемых (после налогообложения) доходов большинства граждан. Рост доходов позволит многим из них направить сэкономленные средства на приобретение на внутреннем или даже внешнем рынке некоторые из услуг (по защите от экономических рисков), которые они раньше приобретали у государства и оплачивали более высокими налогами. Было бы абсурдно предполагать, что рынок не сможет предоставить большинство из таких услуг. Однако следует учитывать, что некоторые граждане могут быть слишком бедны или нездоровы и поэтому не сумеют приобретать за имеющиеся у них средства услуги, которые они раньше получали от государства; другим гражданам, риски которых оцениваются как высокие, частные услуги обойдутся намного дороже. Все эти соображения приведут к смещению центра внимания на представляющую меньшинство группу граждан и на то, как им помочь.

В этой ситуации государственная власть встанет перед принципиальным выбором: либо умыть руки и позволить гражданам делать со своим дополнительным располагаемым доходом все, что они пожелают (возврат к ситуации, которая существовала много лет назад, до возникновения государственных программ и принятия государством социальных обязательств) [26] , либо наложить некоторые ограничения на использование дополнительных доходов для того, чтобы, уже другими средствами, продолжать выполнение государственных программ, которые правительства осуществляли в последние десятилетия. Независимо от сделанного выбора в отношении граждан и их дополнительных доходов, в отношении рынка правительства должны будут усилить свою регулирующую роль и добиться, чтобы частные поставщики услуг следовали социально приемлемым правилам, а рынки были максимально эффективными и прозрачными. Иными словами, избавление государственной власти от части обязанностей по расходованию средств приведет к повышению ответственности за обеспечение большей эффективности и прозрачности рынков.