Чтение онлайн

В первом случае государство должно либо принять, что большинство граждан ведет себя ответственно и рационально (а не недальновидно и безответственно), либо просто установить, что, независимо от своего поведения, граждане сами отвечают за все свои действия. В этом случае будет обеспечена полная свобода граждан (вести себя ответственно или безответственно). Единственным правилом при этом может быть «золотое правило», гласящее, что «я не буду беспокоить вас, если вы не беспокоите меня, и я самостоятельно отвечаю за свои действия». Это будет мир, который хотели бы видеть консервативные экономисты и философы, а также многие граждане, особенно в Соединенных Штатах. Автор книги «Анархия, государство и утопия» (Nozick, 1974) философ Роберт Нозик, пожалуй, самый известный сторонник этой концепции «минималистского государства». Как написал рецензент его книги, «Нозик считает, что каждый человек является отдельной личностью, имеющей неприкосновенное право жить так, как хочется, если только он признает такое же право за другими. Это право включает в себя право на свободу от каких-либо вмешательств… и не включает право на какую-либо не обусловленную контрактом помощь от других» (Lacey, 2001, p. 20–21).

Критики Нозика считают такое мнение крайностью [27] . Одна из проблем заключается в том, что особенно при проживании в городской среде полная личная свобода может создавать значительные негативные внешние эффекты для других людей, живущих в том же сообществе. И чем выше плотность населения, тем сильнее может быть негативный эффект при прочих равных условиях. Это очевидно в случаях заразных болезней и крайней бедности. Именно поэтому роль государства в распространении или даже навязывании гигиенических навыков или в принудительной вакцинации населения от заразных болезней остается общепризнанной. (О последствиях роста плотности населения Лондона в Викторианскую эпоху, которая привела к усилению роли государства, см. Walvin, 1988.) Мое благополучие пострадает, если окружающие не будут следить за гигиеной, а тротуар улицы, на которой я живу, занят больными или очень бедными людьми [28] . Конечно, можно говорить, что я мог бы переехать и что мое право собственности не гарантирует отсутствие таких проблем. Как сказал бы лауреат Нобелевской премии по экономике 1991 года Рональд Гарри Коуз: «Включает ли мое право собственности право на отсутствие бедных на улице, на которой я живу?» [29]

Второй, не такой крайний случай предполагает, что государственная власть выбирает патерналистский подход, поощряя или даже требуя, чтобы услуги по защите от экономических рисков, ранее получаемые бесплатно или по льготным ценам за счет более высоких налогов, граждане приобретали бы непосредственно на рынке, но на свои собственные средства (или, в особых случаях при уважительной причине, на средства, которые самые бедные граждане получают от правительства или гражданских организаций), которые граждане раньше получали бесплатно. В этом случае государственная власть не меняет цели своего вмешательства в экономику, а меняет лишь инструменты, используемые для достижения этих целей [30] . Этот подход согласуется с результатами ряда экспериментов в бихевиористской экономике, показавших, что некоторые люди поступают нерационально в ситуациях, когда они совершенно свободны в выборе (см., например, Ariely, 2008; Ариэли, 2010; Thaler and Sunstein, 2008; а также Della Vigna, 2009). Многие не станут возражать против некоторого дружеского руководства и подталкивания их в определенном направлении в духе «либертарианского патернализма» или даже против некоторого принуждения со стороны государственной власти, если поймут, что без руководства или принуждения их выбор может оказаться неверным. Они будут поступать более рационально, если их подталкивать или принуждать к изменению своего поведения. Тем не менее некоторые наблюдатели видят в этом ограничение личной свободы, считая, что полная свобода включает в себя право поступать иррационально.

Этот второй подход не так нов, как может показаться и как некоторые его сторонники стараются его представить. Многие правительства уже принимали патерналисткие меры, требуя, чтобы граждане приобретали автомобильную страховку, проводили технический осмотр автомобилей, устанавливали пожарную сигнализацию в домах и в офисах, застегивали ремни безопасности (или надевали мотошлемы), не использовали мобильные телефоны за рулем, прекращали курить в общественных местах, платили более высокие цены за сигареты, прививались от заболеваний, жили в зданиях, прошедших техническую проверку, посещали школу до определенного возраста, собирали мусор в специальные контейнеры и т. п. Правительство также может требовать, чтобы граждане приобретали некую базовую медицинскую страховку, обеспечивали себе право на минимальную пенсию (или накапливали средства на старость на специальных пенсионных счетах), отправляли детей в (частные) школы или учили их на дому [31] . Все это – примеры патерналистского отношения со стороны государства к вещам, которые не требуют обязательных государственных расходов. Такие требования в той или иной степени налагались властями некоторых стран, включая США или отдельные штаты.

Патерналистский подход используется в ограниченной форме в нескольких странах в качестве заменителя государственных программ, которые раньше требовали государственного финансирования. Под влиянием образцовой реформы здравоохранения Чили в 1981 году и, быть может, принимая во внимание реализованную много ранее в американских университетах страховую программу TIAA-CREF, в нескольких странах работников обязали перечислять определенную часть заработка на индивидуальные лицевые счета в регулируемых государством частных фондах; предполагалось, что стоимость этих инвестиций должна возрасти в долгосрочной перспективе и обеспечить работников финансовыми ресурсами после их выхода на пенсию [32] . Эти программы разработаны на основе «фиксированных взносов», а не «фиксированных выплат». Закон устанавливает размер взносов, которые должны делать сотрудники [33] . Размер выплат в виде конкретных сумм в законе не установлен.

Мнение о том, что уровень будущих государственных пенсионных выплат может быть определен на много лет вперед, основано на иллюзиях. Размер выплат, которые работники станут получать из частных фондов после выхода на пенсию, будет зависеть от размера их взносов и от доходности инвестирования средств, накопленных на лицевых счетах за весь период. В некоторых странах (например, Сингапур) граждане обязаны приобретать индивидуальные медицинские страховки или держать средства на специальных «медицинских счетах», которые в случае болезни должны быть использованы в первую очередь, до предоставления государственной поддержки [34] . Во многих странах (Соединенные Штаты, отдельные страны Латинской Америки, Индия) частные школы были или стали обычным явлением и многие семьи отправляют в них своих детей, несмотря на доступность бесплатного государственного образования. Считается, что частные школы дают более качественное и востребованное рынком образование. В некоторых странах, включая Соединенные Штаты, также создаются специальные образовательные счета.

Можно не сомневаться, что если государственные власти откажутся от своей квазимонополии в таких секторах, как пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование, то в условиях современного мира частный сектор вскоре предложит альтернативные варианты, как это случилось после отказа государства от монополии на воздушные перевозки, телекоммуникационные и другие услуги. Некоторые из этих альтернативных возможностей можно приобрести за рубежом по более низкой цене. Образовательные услуги и услуги здравоохранения все чаще становятся предметом купли-продажи. Некоторые из этих альтернативных возможностей дают лучшие результаты за меньшую стоимость. Например, Индия становится крупнейшим экспортером высококачественных медицинских услуг. Великобритания – крупнейший экспортер образовательных услуг. Десять лет назад в США, и сейчас во многих других странах, эти альтернативы были недоступны из-за прямого запрета государства; более того, государство поставляло такие услуги «бесплатно» (на самом деле финансируя их за счет налогов) и таким образом значительно снижало интерес граждан к покупке услуг за полную стоимость у частного сектора. Если родители отправляют своих детей в частные школы в то время, когда правительство содержит бесплатные государственные школы, им все равно приходится платить налог на поддержание государственной системы образования. В настоящее время в некоторых странах, и прежде всего в Чили, доступны образовательные ваучеры, которые позволяют отдельным школьникам посещать частные школы без осуществления прямых платежей. В прошлом рынки были более закрытыми и менее развитыми, чем сейчас [35] . Именно поэтому некоторые из доступных ныне возможностей были недоступны.

Развитие технологий и перемены в политике государства постепенно изменили рынки, расширив их и сделав потенциально более эффективными. Однако действия государства по-прежнему ограничивают рынки. В условиях глобализации правительствам придется играть иную роль и эффективнее, чем раньше, регулировать частные рынки (для предотвращения картельных сговоров, монополизации и прочих злоупотреблений) и бороться за существенно большую прозрачность деятельности поставщиков услуг. Регулирование ряда услуг должно распространяться на глобальные рынки. Доступность частных услуг не предполагает, что государственные власти могут умыть руки и довериться невидимым рукам рынка, которые заставят систему работать. Скорее всего, она предполагает иную роль государства и использование иных инструментов государственной политики.

Правительства должны предоставлять гражданам больше качественной информации в более доступной форме для того, чтобы те могли делать правильный выбор. Ранее вклад государства в регулирование рынка и информирование граждан обходили вниманием. В дискуссиях о роли государства в экономике говорили в основном о том, что государственные услуги должны заместить частные в случае провала рынка, и слишком мало внимания уделяли роли государства в корректировке рынков.

В новых условиях современного мира государство должно обеспечивать тех, кто действительно беден (тех, кто по объективным причинам не способен работать) финансовыми средствами (например, в виде талона на оплату определенной услуги) для покупки на рынке ряда наиболее востребованных, базовых услуг, которые они до этого получали от государства бесплатно или почти бесплатно. Достичь этого можно с помощью разного рода ваучеров. Таким образом, цель государства меняется: вместо предоставления дорогих универсальных услуг всем гражданам, как богатым, так и бедным, государство начнет оказывать адресную и, возможно, целевую денежную помощь. Универсальная поддержка обходится дороже с финансовой точки зрения, но удобнее в плане управления и, безусловно, приносит политические выгоды [36] . Адресную поддержку осуществлять сложнее и в чисто административном, и в политическом смысле, так как она требует выявления конкретных групп граждан для оказания помощи и принятия решений в отношении уровня их доходов или нетрудоспособности, при котором гражданин получает право на государственную помощь [37] . Проверка материального положения человека всегда сложна из-за трудности получения надежной информации об отдельных гражданах и их семьях, особенно в обществах с высокой мобильностью, в которых распространено уклонение от налогов. В таких условиях декларируемый налогоплательщиками доход не всегда оказывается надежным критерием оценки нуждаемости [38] . В далеком прошлом, когда не существовало налога на доходы, а мобильность была намного ниже, приходские священники или общества взаимной помощи располагали гораздо более точной информацией о материальном положении каждой семьи в своем районе (Beito et al., 2002; Solomon, 1972).

Некоторые эксперты будут возражать против изменений, предложенных в предыдущем разделе, ссылаясь на положение, получившее название «парадокс перераспределения». Парадокс перераспределения говорит о том, что для успешного перераспределения доходов необходим высокий уровень государственных расходов. При этом предполагается, что если получаемые на частных рынках доходы распределяются неравномерно (как это обычно и бывает), то масштабное государственное вмешательство (за счет высоких государственных расходов) может значительно сократить неравенство доходов, в том числе в тех случаях, когда государственные программы универсальны (то есть не ориентированы на помощь бедным), и даже в случае, если большая часть государственных расходов достается группам с более высоким доходом (Korpi, Palme, 1998). Перераспределение обеспечивают не налоги, а государственные расходы. Значительное перераспределение будет достигнуто даже при пропорциональном налогообложении, если государственные расходы будут сохраняться на высоком уровне.

Имеющиеся данные по 13 высокоразвитым странам, которые представлены в табл. 1.5, подтверждают парадокс перераспределения. Приведенные в таблице данные показывают, что рассчитанный для личных доходов до их перераспределения коэффициент Джини относительно высокий, достигая низшего уровня 0,372 в Нидерландах и наивысшего уровня 0,498 в Великобритании. Средний коэффициент Джини для всей группы стран составляет 0,446. Однако, когда высокие личные доходы снижаются за счет налогов, а низкие личные доходы увеличиваются за счет государственных трансфертов, коэффициент Джини для располагаемых доходов (то есть доходов после уплаты налогов и получения трансфертов) значительно снижается, составляя в среднем 0,280. Коэффициент Джини, рассчитанный для располагаемых доходов, находится в пределах от 0,228 в Дании и 0,231 в Нидерландах до 0,372 в Соединенных Штатах.