Чтение онлайн

В ходе анализа действующего законодательства и практики его применения, полагаем, что в целях более качественного регулирования отношений по передаче имущества и определения полномочий по его использованию, необходимо использовать конструкцию административного договора.

После проведенной в нашей стране реформы законодательства о юридических лицах, правовое регулирование отношений с участием государственных учреждений получило новый виток развития. Действующее российское законодательство устанавливает, что учредитель создает унитарную некоммерческую организацию, в целях осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учредитель является собственником имущества, а учреждение владеет имуществом, которое передал учредитель, в целях осуществления основной деятельности, данное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Такая правовая конструкция, как право оперативного управления, является изобретением нашего отечественного правопорядка. Как отмечают многие специалисты, необходимость разработки и внедрения такой правовой конструкции была продиктована, прежде всего тем, что юридические лица не являлись собственниками имущества, но при этом могли быть участниками гражданских правоотношений (хозяйственных отношений) [20] . Правовая доктрина советского государства сводилась к тому, что собственником имущества должно быть само государство, возможность введения права собственности на имущество для государственных организаций означало бы расщепление права государственной собственности между отдельными государственными организациями. В тоже время, создавая органы государственной власти, различного рода учреждения и организации, государство наделяло их имуществом, которым необходимо было управлять в широком смысле этого слова. Основная задача того периода времени заключалась в создании такой правовой конструкции, которая позволяла бы юридическим лицам – не собственникам, участвовать в гражданско-правовом обороте. И такая конструкция была разработана, первоначально она получила название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом», в последующем, в начале 60-х годов прошлого века, она получила свое название «право оперативного управления», которое используется сейчас.

По действующему законодательству государственные учреждения могут быть созданы в трех основных организационно правовых формах: казенного, бюджетного или автономного учреждения. Собственником всего имущества является государство, при этом имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления. Данные положения закона закреплены, в том числе и в уставах создаваемых собственником юридических лиц.

В системе МВД России создано достаточно много учреждений, которые обладают статусом юридического лица, при этом владеют имуществом на праве оперативного управления.

Как указывают некоторые специалисты, условно все созданные в системе МВД России юридические лица, в форме учреждений, в зависимости от поставленных перед ними задач, могут быть представлены двумя группами [21] .

В первую группу войдут Федеральные государственные казенные учреждения, вторую группу составят учреждения, которые одновременно являются и юридическими лицами, и органами исполнительной власти – Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД, УМВД) по соответствующим субъектам Российской Федерации (далее по тексту – ГУМВД России по субъекту).

Анализ действующего законодательства позволяет нам говорить о том, что общим для этих двух групп учреждений будет, во-первых то, что они создаются по решению учредителя в лице Российской Федерации, во-вторых, они наделяются имуществом на праве оперативного управления, в-третьих, все они созданы для реализации тех задач, которые стоят перед МВД России.

Исследование юридических лиц, которые были изначально созданы в форме федеральных государственных казенных учреждений, позволило нам сделать ряд выводов. Прежде всего речь пойдет о правоспособности ФГКУ.

В системе МВД России образовательные, медицинские [22] , учреждения культуры и искусства [23] , и другие учреждения изначально при регистрации уставов указывают на то, что они создаются в форме казенных учреждений.

Анализ уставов образовательных и медицинских учреждений, а также учреждений культуры и искусства МВД России, позволяет сделать вывод о том, что данные учреждения обладают специальной правоспособностью. Так, образовательные учреждения, созданные для ведения образовательной деятельности, могут осуществлять таковую, если получили лицензию на образовательную деятельность по соответствующему направлению. Например, в пункте 16 Устава Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, говорится о том, что Университет осуществляет образовательную деятельность на основании полученных в установленном порядке лицензий [24] . Аналогичные нормы содержат уставы медицинских учреждений, так например, в пункте 10 Устава медико-санитарной части Министерства внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области, установлено, что учреждение вправе осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, только после получения такой лицензии [25] .

Все уставы ФГКУ содержат нормы, которые закрепляют все имущество (движимое и недвижимое), полученное от учредителя, на праве оперативного управления.

Так, в пункте 2 Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» закреплено следующее: «Учредителем и собственником имущества Академии является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке» [26] . В пункте 3 Устава Академии управления МВД России установлено, что имущество закреплено за академией на праве оперативного управления. Аналогичные нормы нашли свое закрепление в уставах других образовательных учреждений системы МВД России [27] .

Изучение уставов ФГКУ позволяет, говорить о том, что право оперативного управления, хотя и является ограниченным вещным правом, но в контексте его применения учреждениями, имеет свои особенности. Практически все специалисты отмечают, что право оперативного управления – это совокупность правомочий, таких как право владения и право пользования (точнее право использовать имущество в строгом соответствии с его назначением и тем видом деятельности, для которого оно было передано). Что касается самого спорного правомочия – правомочия распоряжения, то здесь следует отметить, что учреждение самостоятельно распорядиться или приобрести имущество не вправе.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с распоряжением имуществом, осуществляется рядом подзаконных нормативных актов [28] .

Несмотря на обширную правовую регламентацию указанных отношений, на практике вызывают затруднения такие вопросы: как закрепление имущества за органами внутренних дел; распоряжение федеральным недвижимым имуществом, которое стоит на балансе организаций и учреждений системы МВД России; сложный порядок согласования решений по распоряжению имуществом.

Анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что данные вопросы остаются либо неурегулированными, либо правоприменительная практика апеллирует к нормам, которые значительно устарели и требуют изменений с учетом действующего законодательства.

Так, в настоящее время действующим нормативным правовым актом в части распоряжения недвижимым имуществом является Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 3 [29] . С момента принятия данного постановления прошло около 22 лет, в связи с чем нормы постановления несостоятельны, так как не учитывают тех изменений, которые за эти годы произошли в нашем законодательстве, в том числе в сфере правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это напрямую затрагивает интересы МВД России. Например, данным постановлением установлен стандарт площади под административные цели в размере 9 кв. метров общей площади недвижимости на одного работника аппарата управления. Полагаем, что такое требование следует считать устаревшим, оно как минимум требует корректировки с учетом реалий настоящего времени.

Дело в том, что применение данного постановления может повлечь за собой изъятие имущества или части имущества лица, которое владеет имуществом на праве оперативного управления. Судебная практика по данному вопросу складывается следующим образом: Арбитражные суды, рассматривая споры по данной категории, исходят из того, что данным постановлением Правительства установлен размер в 9 кв. метров общей площади на одного работника аппарата управления, который является минимальным [30] . Максимальный размер не установлен.