Чтение онлайн

Как уже отмечалось, на заседаниях Особого совещания по обороне по мере нарастания экономических и социальных проблем все чаще стали обсуждаться вопросы снабжения предприятий сырьем, топливом, рабочей силой, продовольственные затруднения и другие проблемы в их общероссийском масштабе, формально прямо не входившие в компетенцию военно-регулирующего органа. Ведущие министерства все чаще выступали против верховенства Особого совещания по обороне и военного ведомства вообще. На заседании 23 декабря 1915 г., обсуждавшем проблему снабжения предприятий углем, председатель Особого совещания по топливу даже заявил, что расширение имеющихся в Петрограде производств, в том числе и оборонных, может иметь место только с его согласия, на что Особое совещание по обороне в довольно жесткой форме ответило, что эти вопросы по закону находятся в компетенции исключительно его председателя{414}.

В решение обострившегося рабочего вопроса также оказались втянуты ряд ведомств. МТиП, стремясь сохранить за собой позиции в разрешении трудового законодательства, настаивало на приоритете в разрешении трудовых конфликтов фабричной инспекции и горного надзора. На практике, как уже отмечалось, борьба с забастовочным движением и несанкционированными переходами рабочих велась на уровне местных полицейско-административных органов и районных заводских совещаний, при тесном контакте с местными обществами заводчиков и фабрикантов. Особенно «усердствовали» в подавлении стачек уполномоченные Петроградского и Московского районных совещаний (генерал Фролов, вскоре оказавшийся в Особом совещании по обороне, и С.И. Чердынцев). Но их активность не всегда была эффективна. Совет министров 13 мая 1916 г. вынужден был признать несогласованность в действиях местных властей. Специальное межведомственное совещание, проведенное по инициативе МВД 10 и 13 июля, отвергло как чрезмерные претензии Министерства торговли и промышленности, так и практику районных заводских совещаний военного ведомства. Было признано, что все мероприятия по борьбе со стачками должны объединяться на местах губернаторами при участии чинов фабричной инспекции и горного надзора и что представители Особого совещания по обороне не должны вмешиваться в их компетенцию. Совет министров 22 июня одобрил это решение. Председатели районных заводских совещаний еще некоторое время активно проводили собственную линию и даже пытались настоять на пересмотре этого решения. Военный министр вынужден был оповестить своих подчиненных, что «положение Совета министров от 22 июня с. г. пересмотру подвергнуто не будет»{415}.

Особенно активно с целью перераспределения властных полномочий среди регулирующих органов действовало МВД. А.Н. Хвостов вступил в конфронтацию с Особыми совещаниями по продовольствию и топливу, добиваясь передачи его ведомству всех вопросов по борьбе с дороговизной, а затем и вообще снабжения населения продовольствием. В записке, направленной в Совет министров 23 октября 1915 г., он утверждал, что обеспечение населения продовольствием всегда являлось «заботой» губернаторов, а на министра внутренних дел возлагались «надзор и общее руководство местными властями по этому предмету». В итоге он добился высочайшего повеления о возложении на губернаторов объединения на местах всех мероприятий по борьбе со спекулятивным ростом цен на продовольствие. Позднее при министерстве был создан Комитет по борьбе с дороговизной, что опять-таки затрагивало сферу деятельности Особого совещания по продовольствию. Что же касается Совещания по топливу, то понадобилось особое распоряжение императора от 18 апреля 1916 г., чтобы прекратить вмешательство других ведомств в его компетенцию.

Особо жесткое противостояние сложилось у МВД с Особым совещанием по обороне. Уловив негативное отношение монарха к военно-промышленным комитетам, оно даже разработало проект их реорганизации. Вопрос обсуждался 4 и 11 июля в Совете министров, где прозвучали предложения о полном их упразднении (Трепов) или о постепенном ограничении их в заказах (Шаховской) и введении в руководство комитетов представителей ведомств в количестве не менее 2/3 общего состава. Д.С. Шуваеву, сменившему в марте 1916 г. Поливанова на посту военного министра, с трудом удалось отстоять поставщиков ведомства. В обоснование своей позиции он заявил, что «само создание теперешних военно-промышленных комитетов было обусловлено несостоятельностью правительства в деле удовлетворения всех военных потребностей». Более того, по его мнению, «представляется несомненным, что своими силами оно не в состоянии будет справляться с этим делом и впредь»{416}. Проект не прошел. Правда, правительство под предлогом срыва сроков поставок стало постепенно сокращать заказы ЦВПК, Земскому и Городскому союзам. Однако полностью отказаться от их содействия в снабжении армии и организации тыла было уже практически невозможно.

По мере нарастания межведомственных конфликтов Совет министров и сам монарх с нарастающим раздражением относились к претензиям Особого совещания по обороне на особое положение в системе военно-регулирующих органов. Это ощущалось и в самом Совещании. Весьма болезненно его члены восприняли решение Николая II направить в сентябре 1915 г. для обследования петроградских предприятий лично им сформированную комиссию, восприняв это как знак недоверия. Затем в январе-феврале 1916 г. разгорелся скандал по поводу исключения из Русско-Английского правительственного комитета представителей общественных организаций. Просьбу Поливанова пересмотреть это решение Совет министров отверг, указав, что Комитет является правительственным учреждением и потому заграничные заказы должны распределяться исключительно через ведомства, а возможные безответственные выступления в нем «общественников» могут нанести ущерб его авторитету. В ответ часть членов Совещания заявили, что, согласно «Положению», оно не подчиняется Совету министров, который не может давать ему предписаний. Все участники заседания, за исключением представителей ведомств, поддержали эту позицию. Поливанов отстаивал ее и на заседании Совета министров, что в конечном итоге стоило ему министерского поста{417}.

Новый военный министр Д.С. Шуваев (15.03.1916–3.01.1917) продолжил линию на отстаивание полномочий своего ведомства и Особого совещания по обороне. На заседании 1 июня 1916 г. в ходе очередного обсуждения вопроса о работе Англо-Русского комитета было высказано мнение, что последний превысил свои полномочия, присвоив часть важных функций Особого совещания и неоправданно передав утверждение всех заграничных заказов Отделу промышленности Министерства торговли и промышленности. Родзянко и здесь не удержался, заявив, что «это обусловлено успехами Особого совещания в налаживании снабжения армии», к чему стремятся примазаться непричастные к обороне учреждения, и что многовластие стало причиной сбоев и в работе Комитета. Шуваев заверил, что он сохранит всю полноту власти Совещания{418}. Правда, он как бы поддержал и линию на ограничение деятельности общественных организаций. По его мнению, последние могли распределять заказы в основном среди мелких предприятий, крупные же фирмы должны получать заказы непосредственно через управления военного министерства. В целом ему формально пока удалось отстоять в полемике со смежными ведомствами полномочия Особого совещания по обороне. Более того, он ходатайствовал о передаче ему вопросов обеспечения продовольствием рабочих оборонных предприятий и даже получил согласие императора. Но в то же время он отказался от предложения обсудить этот вопрос на соединенном заседании всех Особых совещаний, опасаясь, видимо, претензий глав соперничающих ведомств и стремясь сохранить за «своим» учреждением круг полномочий, отведенных «положением»{419}.

Обострение межведомственных конфликтов и падение престижа и координирующих возможностей Особого совещания по обороне заставило правящие круги задуматься о создании более авторитетного и наделенного большими правами регулирующего органа. По предложению министра земледелия А.Н. Наумова, в чьем ведении было Особое совещание по продовольствию, в декабре 1915 г. был учрежден «совет пяти» ведущих министров (военного, внутренних дел, торговли и промышленности, земледелия и путей сообщения), которые в той или иной мере отвечали за снабжение армии и населения. На первых заседаниях этой «пятерки» председательствовал Трепов, еще недавно входивший в состав Особого совещания по обороне, а теперь ставший одним из самых непримиримых оппонентов Поливанова. Основное внимание нового координирующего органа было сосредоточено на текущих делах: поставки в столицы и некоторые промышленные центры продовольствия, топлива, поднятие производительности угольных шахт Донбасса, ускорение оборота вагонов. Однако каких-либо заметных достижений в его деятельности не оказалось. Наумов отмечал, что в деле снабжения населения топливом и продовольствием, особенно на местном уровне, по-прежнему наблюдалась полная разрозненность и обособленность{420}. Было предложено учредить в каждой губернии под председательством губернаторов губернские советы уполномоченных председателей Особых совещаний. Предусматривалось создание межведомственных органов «для объединения деятельности местных организаций, ведающих делом военной обороны, государственного порядка и обеспечения населения продовольствием и топливом, а равно перевозку», что опять-таки в какой-то мере сужало полномочия Особого совещания по обороне. Более того, на заседаниях «пятерки» в феврале-марте 1916 г. министру торговли и промышленности все же было поручено разработать план организации частичной эвакуации предприятий из Петрограда. Была создана межведомственная комиссия по этому вопросу под председательством представителя МВД. Шуваеву с трудом удалось отстоять полномочия «своего» Совещания в отношении оборонных заводов. Таким образом, Особое совещание по обороне постепенно теряло отведенные ему «Положением» координирующие функции. Новый министерский орган оказался недееспособен, лишь усугубив конфликты в системе Особых совещаний, так как противоречия между ведомствами выходили на более высокий, правительственный, уровень. В результате новый председатель Совета министров Б.В. Штюрмер уже 21 марта 1916 г. упразднил совещание пяти министров.

Идея создания единого высшего органа по регулированию экономической жизни страны в чрезвычайных военных условиях становилась все очевиднее и воспринималась в правящих кругах уже как едва ли не единственная панацея в связи с возникавшими трудностями. В военных и бюрократических сферах появляются различные проекты создания верховного органа, наделенного диктаторскими полномочиями. Наиболее радикальным было предложение начальника штаба Ставки Алексеева [73] . В специальном докладе императору, представленном 15 июня 1916 г., ссылаясь на обострявшуюся нехватку продовольствия, металлов, развал транспорта, вопиющие нарушения заграничных поставок, недостаток рабочих рук на оборонных заводах, он высказывался за более жесткую милитаризацию всей жизни страны. Для этого предлагалось создать должность Верховного министра обороны, который бы руководил деятельностью всех министров и подчинялся только монарху. На заседании правительства, состоявшегося 28 июня под председательством Николая II, план Алексеева, как ведущий фактически к установлению военной диктатуры, был отвергнут. Вместо этого решено было создать высшее координационное учреждение — Совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла. В журнале заседания Совета министров указывалось, что опыт деятельности Особых совещаний показал необходимость возложения на главу правительства «объединяющее руководство и наблюдение за всеми мероприятиями, проводимыми по всем установлениям, ведомствам и учреждениям в целях снабжения армии и флота и организации тыла». Постановления этого Совещания, подведомственного только императору, должны считаться окончательными и обязательными для выполнения всеми председателями Особых совещаний. Однако новое учреждение, как показывают исследования, фактически привело не к замене многовластия в тылу и на фронте единым регулирующим органом, а к ослаблению существовавших центров принятия решений {421} .

Шуваев открыто выступил против умаления роли военного ведомства и Особого совещания по обороне. Оно по-прежнему решало на своих заседаниях не только вопросы, касающиеся военного производства, но и обсуждало продовольственные, топливные и транспортные проблемы. Причем министр уже предпочитал не выносить их на обсуждение с соответствующими специальными совещаниями, а приглашал для решения конкретных вопросов представителей ведомств и предпринимательских объединений. Однако в декабре страну захлестнула очередная волна общеэкономического кризиса. На декабрьских и январских заседаниях отмечалось новое ухудшение ситуации с продовольствием, с добычей и перевозками топлива, металлов, с нехваткой рабочей силы в одних регионах (Юг, Урал) и невозможностью использовать ее в полной мере в ряде промышленных центров (Петроград, Москва). Большинство членов Особого совещания по обороне высказывалось за возвращение к практике объединенных заседаний всех Совещаний, желательно под председательством императора. Но Шуваев не пожелал предпринять какие-либо шаги в этом направлении. Новый же военный министр М.А. Беляев (3.01–28.02.1917) фактически отказался от какого-либо воздействия на смежные ведомства. На заседании 11 января 1917 г. он прямо заявил, что вопросы обеспечения предприятий сырьем, топливом, перевозками и т. п. должны решаться соответствующими учреждениями, что он не может взять на себя руководство их деятельностью{422}.

Какое-то время Совещание продолжало рутинную работу по распределению военных заказов, но нарастающие события заставили его еще раз вернуться к общей оценке состояния экономики страны. На заседании 28 января В.П. Литвинов-Фалинский заявил, что из-за расстройства транспорта начинают останавливаться заводы, работающие на оборону, что в Московском районе уже прекратили работу около трети предприятий и что та же участь ожидает целый ряд петроградских заводов. Начальник ГАУ Маниковский подтвердил, что останавливаются даже казенные заводы, причем критическим является не только расстройство транспорта, но и состояние металлургической и добывающей промышленности. Родзянко отметил, что, несмотря на объединение транспортного дела в руках МПС, никакого улучшения в перевозках не наблюдается. А.И. Шингарев подверг критике «правительственную власть» за непредусмотрительность в деле снабжения населения продовольствием, отметив, что Совещание неоднократно, но безрезультатно высказывалось за созыв всех Особых совещаний для выработки мер по преодолению назревавшего кризиса. Однако члены Совещания еще надеялись, что из кризисной ситуации можно выйти путем принятия каких-то организационных мер, в том числе и путем обращения за содействием к монарху. П.Н. Крупенский напомнил, что император 22 августа 1915 г. обещал в случае необходимости принять участие в работе Особого совещания по обороне и что теперь следует ходатайствовать о созыве объединенного заседания Совещаний под личным его председательством. Это предложение поддержало большинство присутствующих, в том числе и постоянные оппоненты правительства Родзянко и Гучков{423}.

Весьма характерны для дальнейшего развития событий заседания Совещания начала февраля 1917 г., на повестке дня которых, сначала отнюдь не на первом месте, стояли вопросы нарастания продовольственного и топливного кризиса. Большинство выступавших почему-то были убеждены, что главной причиной всех затруднений является нерасторопность Особого совещания по топливу, «не озаботившегося» своевременным заключением соглашения с углепромышленниками из-за расхождений в цене на уголь. Фактически же причины кризиса были значительно существенней. Родзянко в очередной раз напомнил, что Особое совещание по обороне неоднократно обращало внимание властей на возможность наступления нынешнего коллапса и предлагало принять предупредительные меры. Теперь же наступает и продовольственная опасность, которая ставит под угрозу успешный исход всей военной кампании. Ухудшение ситуации в этой сфере назревало давно и во многом было связано с попытками введения твердых цен на продовольствие, межведомственными «разборками», а затем и с программой нового министра земледелия и председателя Особого совещания по продовольствию А.А. Риттиха, предусматривавшей разверстку продовольственных поставок между местностями. В ходе реализации этой программы обнаружились ее многочисленные изъяны, помноженные на растущее недовольство деревни, что крайне негативно сказалось на снабжении армии и промышленных центров. В связи с этим Родзянко при поддержке большинства участников заседания в очередной раз предложил ходатайствовать о созыве объединенного заседания всех Особых совещаний под председательством императора. На это Беляев ответил, что он в курсе всех затруднений. По его мнению, опасения, высказанные председателем Думы, являются преувеличенными и преждевременными: о наступлении общего кризиса в доставке продовольствия говорить пока не приходится и, по его убеждению, «не придется и впредь». На предупреждение о том, что в населении растет тревога по поводу нарастающих трудностей, он предложил членам Совещания заняться «рассеиванием» этих настроений. Император вполне осведомлен о действительном положении дел из докладов, которые он, как председатель Совещания, ему представляет{424}.