Чтение онлайн

фокусируется вокруг путей укрепления городского экономического потенциала, позволяющего успешно конкурировать с другими городами. «Города заботятся прежде всего о своем экономическом благополучии», экономическое развитие является главным интересом «города как целого» [Ibid.: 32, 148]; если же у городов нет достаточных экономических и людских ресурсов, то они «умирают». В этом смысле у властей города нет выбора: им приходится ориентироваться на поддержку и привлечение мобильного бизнеса и экономически активного населения, чтобы выживать в соревновании с другими городами. Заинтересованность в привлечении капитала и поддержании роста городского бизнеса заставляет местные политико-административные элиты обеспечивать режим наибольшего благоприятствования бизнесу в условиях постоянной опасности «утечки капитала» в другие города, и у них остается совсем немного возможностей и ресурсов для «перераспределительной политики». Тем самым городская политика в значительной степени направляется структурными императивами, а не политическими предпочтениями местных элит.

Однако не во всех аспектах городской политики превалируют интересы бизнеса. Питерсон выделяет три основные сферы («арены») городской политики: 1) экономическое развитие города, 2) распределение и перераспределение, 3) сервис и услуги. Только в первой из них местные власти следуют пожеланиям бизнеса, тогда как в оставшихся сферах политика вполне может быть описана в русле плюралистических интерпретаций. Однако важнейшей сферой городской политики остается политика развития (транспорт, инфраструктура, налоги, финансирование программ), которая обычно находится под контролем элиты [76] . Следствием стремления к реализации экономических интересов города становятся «трудности обеспечения поддержки нуждающихся и неблагополучных членов социума. Соревнование между местными сообществами препятствует ориентации на перераспределение» [Ibid.: 37–38]. Сильная социальная политика привлекает бедных, истощает местные ресурсы и стимулирует высокие налоги, создавая проблемы для бизнеса и обеспеченной части населения города. Выборы, общественные движения, партийная активность и другие атрибуты демократической политики не так важны на местном уровне, поскольку повестка дня формируется исходя из интересов экономического развития и поддержки местного бизнеса. Тем самым «экономические ограничения формируют не только политический курс в городе, но и паттерн местной политики. Местные проблемы менее неотложные (pressing), а местные конфликты – менее интенсивные» [Peterson, 1981: 210]. Получается, что поскольку экономическая политика выгодна городу, то конфликты между социальными, этническими, территориальными и другими группами не имеют решающего значения; при этом стабильные приоритеты бизнеса в экономической сфере не рассматриваются как проявление его господства, превалирование над другими группами интересов, а представляются как средство реализации общего блага.

Многие идеи Питерсона получили развитие в теориях «машин роста» и «городских режимов», пришедших на смену элитистским и плюралистическим подходам. Однако новые теории имели два важных отличия от подхода Питерсона. Во-первых, их сторонники не согласились с тем, что местная политика настолько ограниченна, что не имеет существенного значения, а действия представителей публичной власти фактически детерминированы внешними обстоятельствами. В этом случае политика «утрачивает свою автономию», а ее учет – «объяснительную релевантность» (см. [Mollenkopf, 2007:104]). Во-вторых, они подвергли сомнению идею о том, что все города имеют примерно одинаковую конфигурацию «интересов», которая может быть понята без уяснения актуальных преференций жителей города, реализуемых через политическую систему и другие каналы, а также конфигурации основных акторов городской политики. В новых подходах развитие города и властные отношения в нем обусловлены не (только) некоей внешней логикой, а являются результатом борьбы и торга между различными группами («политика имеет значение»). Их результаты отнюдь не всегда способствуют достижению «общего блага», а выгоды одних групп могут обеспечиваться за счет других (см. [Harding, 2009: 34–35], а также [Ross, Levine, 1996: 79–81]).

Теория «машин роста» (growth machines) [77] была предложена американским исследователем Харви Молотчем в 1976 г. [Molotch, 1976: 309–355] и впоследствии наиболее обстоятельно изложена в его совместной с Джоном Логаном монографии [Logan, Molotch, 1987]. Молотч исходил из того, что выделение нескольких проблемных сфер как равнозначных неправомерно. Здесь он продолжает традиции Ф. Хантера, который считал, что фундаментальные выводы о распределении власти следует делать на основании изучения важнейшей сферы принятия решений, вокруг которой фокусируется политика в городском сообществе, а именно – сферы принятия решений по экономическим проблемам. Этот и некоторые другие принципиальные постулаты теории демонстрируют очевидную преемственность с элитистскими когнитивными схемами [78] , хотя, как мы увидим далее, Молотч и его последователи предложили значительно более развернутое и обстоятельное обоснование приоритета экономической проблематики как центра городской политики; при этом они сохранили индивидуалистический посыл, присущий классическим исследованиям, подчеркивая, что «активность предпринимателей всегда была и остается решающим фактором формирования городской системы» [Ibid.: 52].

«Машины роста» – это коалиции местных групп интересов, играющих важнейшую роль в развитии города. Главным актором городской политики является бизнес, поскольку именно от его деятельности главным образом и зависит экономический рост. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства – проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и др. Особую роль в создании условий для роста играет рациональное (с точки зрения прибыли) использование земли, которое становится главной темой городской политики. Более других данная проблема интересует собственников земли, вступающих между собой в сложные и динамичные отношения взаимодействия в форме конкуренции и коалиции. Эти акторы стремятся сделать землю и городское пространство товаром, имеющим максимальную стоимость. Городские политики и чиновники, как правило, также заинтересованы в стратегии роста, позволяющей им укреплять основания своей власти. Выгоду от роста могут получать и другие группы и организации (учреждения образования, культуры и досуга, профсоюзы, профессиональные сообщества, лица свободных профессий и др.), выступающие в роли «вспомогательных игроков».

Возникающие коалиции не обязательно охватывают большинство групп интересов, поскольку многие из них заинтересованы не столько в товарной стоимости городской собственности, сколько в развитии ее потребительной стоимости. Последние нередко бросают вызов коалициям роста и могут сдерживать те или иные его проявления. Движения против роста (anti-growth movements) бывают весьма влиятельными, особенно в богатых районах, где жители считают, что выгоды роста не компенсируют его издержки (ухудшение экологии, наплыв мигрантов, утрата символов исключительности территории и др.). Однако в этих случаях коалициям роста может «помочь» корпоративный капитал, который обычно не интересуется местными проблемами [79] .

Эмпирические исследования подтвердили наличие существенных разногласий между теми, кто рассматривает городскую территорию как товар и средство извлечения максимальной прибыли, и теми, кто считает, что она должна давать максимальную пользу. В частности, в своем исследовании в Остине (штат Техас, США) Энтони Орум [Отит, 1987] показал, что многие жители города были не удовлетворены «бесчувственной эксплуатацией земли». Они считали, что земля должна быть сохранена в ее естественном состоянии и максимально использоваться на благо широкой общественности, а не быть инструментом девелоперов и собственников [Ibid.: 309]. Однако и в этом, и во многих других исследованиях была обнаружена доминирующая роль девелоперов и предпринимателей, работающих с недвижимостью. Так, Марк Готтдиньер и Джо Фиджин [Gottdiener, Feagin, 1988: 163–187] пришли к выводу, что именно эти группы обладали возможностью оказывать скрытое определяющее влияние на выбор направления развития города. К аналогичному заключению приходит и Сьюзан Фейнстейн по результатам исследования в Лондоне и Нью-Йорке [Fainstein, 1994], и другие ученые (см., напр. [Orum, Dale, 2009: 172; Lyon et al., 1981: 1387–1400; Clingermayer, Feiok, 1990: 539–552; Humprey, 2001: 99-121]). Эмпирические исследования показали, что хотя «машины роста» различаются, а их состав варьируется в зависимости от специфики социально-экономического контекста, ее главные составляющие – коалиция элит, продвижение политики роста и неравнозначные результаты и последствия роста для разных групп – стабильно воспроизводятся.

Концепция «машин роста» стала весьма популярной схемой исследования распределения власти в американских городах. Сохранив традиционный интерес к действиям различных акторов городской политики, она фокусировала внимание на экономической составляющей властных отношений, предложив несколько иные формы демонстрации ведущей роли городской бизнес-элиты по сравнению с классическими элитистскими подходами. А главное, доминирование «машин роста» в городской политике в США, обнаруженное еще в 1980-е годы, сохраняется во многих американских городах и сегодня; поэтому тема роста продолжает оставаться центральной в дискуссиях вокруг городской политики [Orum, Dale, 2009: 172] [80] . Однако в последнее десятилетие концепция «машин роста» стала несколько менее популярной в силу доминирования теории «городских режимов», которая оказалась гибче и более адекватно объясняла многообразие структуры власти в современном городе.

Теория «городских режимов», ставшая к настоящему времени одной из самых влиятельных теорий городской политики [81] , также успешно объясняет, почему стратегии роста и соответствующие ей коалиции акторов являются наиболее распространенными атрибутами современной городской политической реальности, по крайней мере в США. Но она имеет ряд отличий от предыдущей теории. Во-первых, в ней допускается более широкая вариативность городских политических систем, а режим роста рассматривается в качестве лишь одного из возможных режимов, хотя его формирование и признается наиболее вероятным по сравнению с другими. Во-вторых, теория «городских режимов» менее «детерминистична» в плане обоснования локальной структуры власти, она отводит большую роль собственно политическим (субъективным) факторам, взаимодействию различных акторов городской политики. Если концепция «машин роста» исходит из того, что необходимость экономического развития территории фактически определяет повестку дня и конфигурацию основных акторов, то теория «городских режимов» строится вокруг анализа процессов формирования формальных и неформальных договоренностей между ними, трудностей коллективного действия, мотивов и стимулов формирования правящих коалиций.

В этих и некоторых других аспектах теория демонстрирует очевидную генетическую связь с плюралистическими теориями [82] . Признание фрагментации современного мира, функциональной специализации и отсутствия правящей группы, контролирующей политическую сферу, – с этим согласятся и традиционные плюралисты, и сторонники теории «городских режимов». В этом смысле, отмечает Кларенс Стоун вслед за Дэвидом Джаджем, «мы все плюралисты» [Judge, 1995: 30–31; Stone, 2005: 310].

Однако Стоун указывает на принципиальные отличия своей теории от плюрализма, подчеркивая несогласие с рядом основополагающих принципов плюрализма – с рассмотрением выборов в качестве ключевого фактора политической власти, отделением частного и публичного секторов в политическом контексте и идеей автономного государства [Stone, 1993:4]. Если у плюралистов политика представляется свободной игрой политических сил, оказывающих влияние на относительно нейтральные государственные институты, то теория режимов объясняет политический процесс в городских сообществах как результат деятельности правящих коалиций и соглашений между ключевыми акторами. Формирование правящих коалиций обусловлено тем обстоятельством, что сами по себе демократические институты развитого общества (выборы, партийная политика, формы участия граждан в управлении городом) не могут в полной мере контролировать процесс формирования городской политики. Реальные возможности и ресурсы политиков ограниченны: городские власти не могут решить многие важные проблемы города без кооперации с негосударственными акторами, обладающими необходимыми ресурсами и потенциалом влияния; при этом особую роль играет взаимодействие местных властей с теми группами, от которых в значительной степени зависит экономическое благополучие города [Stone, 2005: 311].