Чтение онлайн

Еще Г. Ф. Шершеневич осторожно допустил существование юридической обязанности без соответствующего ей субъективного права в публичном праве29. Г. Еллинек называл «обязанности несения общественной службы», т. е. публично-правовые обязанности, – «в то же время и высшим правом, что выражается в почете, связанным с исполнением»30.

Дореволюционные ученые конститутивным признаком обязанности видели «связанность воли»31. Советские ученые существо юридической обязанности рассматривали через категорию «правовой необходимости»32. Эти подходы не являются взаимоисключающими; напротив, – это видение одного и того же предмета с разных сторон.

В случае с запросом налогоплательщика, должностное лицо, во-первых, не вправе определять свое поведение произвольно, то есть налицо связанность воли запросом; во-вторых, оно вынуждено каким-то образом реагировать – определять свое поведение в связи с поступившим запросом, т. е. мы видим обусловленность необходимости поведения притязанием налогоплательщика.

Лицо обязанное не свободно в выборе своего поведения, оно связано притязанием уполномоченного лица. Встав перед выраженным обращением налогоплательщика, налоговый орган, в силу своей связанности, не может произвольно отклонить просьбу налогоплательщика (принять решение), как и воздерживаться от ее надлежащего исполнения (бездействовать). Он обязан оценить ее содержание на предмет правовой незапрещенности и тем самым придать фактическому интересу статус законного либо незаконного. Если же интерес признан не противоречащим закону, т. е. законным, то это исключает вариативность в выборе правоприменительного решения – налоговый орган обязан содействовать в удовлетворении правомерного притязания налогоплательщика. Отказ в реализации возможен в единственном случае – если интерес законным не является. Незаконным интересам ни административная, ни судебная защита не гарантируется.

Сложно согласиться с Г. В. Мальцевым, считающим позитивацию порядка реализации законного интереса условием его законности, отражающем «бытие предмета»33. «Законодателю нужно сделать больше, чем дать разрешение, дозволить его, – отмечает Мальцев, – юридическое дозволение не создает законного интереса точно так же, как юридический запрет не прекращает его существование»34.

Несомненно, установленные законом правила реализации заметно облегчили бы правовую жизнь и налогоплательщику, и налоговому органу. Однако регулятивную (не-) достаточность едва ли оправдано рассматривать в качестве критерия законности интереса. Действующий Налоговый кодекс РФ не содержит каких-либо специальных правил, определяющих порядок, в котором инициатива налогоплательщика должна быть оценена (квалифицирована), то есть не дает строгих указаний налоговому органу, как поступать в том или ином случае. Нет в Налоговом кодексе РФ и правил защиты законного интереса в административном порядке. Неурегулированность процедуры, отсутствие надлежащей регламентации не должны выступать поводом для отказа налогоплательщику в рассмотрении его обращения, если спорный вопрос находится в компетенции налогового органа, так как иное означало бы отступление от конституционных требований ст. 2, ст. 18, во взаимосвязи с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Об этом в отношении прав граждан неоднократно говорил Верховный Суд РФ35. Но если следовать концепции «нормативной достаточности» Г. В. Мальцева, то придем к тому, что исключительно неурегулированность процедуры реализации отнимает у интереса качество законности.

К такому выводу ученый приходит в силу того, что саму законность интереса он рассматривает не с позиции его носителя, а с позиции органа публичной власти, исходя из презумпции «все интересы незаконны, пока иное не установлено». Опираясь на эту посылку, автор предлагает рассматривать любой интерес в качестве законного при условии подтверждения его положительного значения для права субъектом законодательной (правотворческой) деятельности. При этом Г. В. Мальцев считает, что мелкие, нетипизированные интересы признавать законными, т. е. «институционализировать» нет необходимости36. Институционализировать – значит закрепить социальные притязания в нормах права, при этом притязания должны отвечать определенным критериям37. Конечно, с такой логикой рассуждений мы согласиться не можем, поскольку она исключает возможность для значительной части интересов считаться законными, т. е. для всех тех, которые юридически не оформлены, не опосредованы правовыми нормами.

В западной юридической мысли утвердилась концепция Герберта Харта открытости позитивного права (open texture of law) 1961 г.38 Право представляется действующим инструментом решения проблем и не ограничивается рамками собственно позитивного права. Законодатель в условиях динамичности общественных отношений, разнообразия интересов, стремительности изменений может просто не успевать реагировать на все социальные запросы с такой же скоростью, и в этом смысле оказаться «неповоротливым», и, как следствие, неэффективным. Открытая «текстура» (ткань содержания) права позволяет правоприменителю не только заглянуть в текст закона, но и найти в нем то ценное и рациональное, что содержится «между строк», чтобы идти в ногу со временем.

Часто можно встретить мнение, что налоговый орган не обязан, а всего лишь вправе удовлетворить то или иное обращение налогоплательщика, а сама просьба обусловлена исключительно усмотрением должностного лица, принимающего решение. Более того, и в законе компетенция налогового органа выражена через такие лексемы, как глагольная форма «может», наречие «вправе», что создает почву для подобных суждений.

Такой позиции придерживаются не только налоговые органы, но и отдельные суды. К примеру, в одном судебном постановлении был сделан вывод, что «обеспечение присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы является правом, а не обязанностью вышестоящего налогового органа (пп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ), воспользоваться которым он вправе в случае необходимости присутствия налогоплательщика»39.

Очевидно, что если есть необходимость в присутствии налогоплательщика, то речь должна вестись не о праве, а об обязанности налогового органа. Необходимость подчинена обстоятельствам и неразрывно связана ими; она отнимает у властвующего лица дискреционный простор (от франц. discretionnaire – зависящий от личного усмотрения) в принятии решения, побуждает и даже вынуждает должностное лицо совершить единственно верное действие и поэтому является выражением юридической обязанности. Возможное и должное здесь объединены в едином поведенческом акте. Неслучайно Конституционный Суд РФ при наличии к тому оснований полномочие органа публичной власти рассматривает не только через право, но и через обязанность одновременно, которая влечет необходимость принятия соответствующих мер40.

Проблема состоит в том, что права налогового органа не являются таковыми в классическом понимании; их нельзя рассматривать изолированно от обязанностей, они поглощаются категорией «полномочие». «Специфика предоставленных налоговым органам прав, – указывает судья Л. Т. Эльт, – заключается в том, что эти права, являясь одновременно полномочиями органа государственной власти, обязательно должны быть реализованы при наличии предусмотренных законом условий. В отличие от этого, в рамках частноправовых отношений права реализуются исключительно по усмотрению управомоченного лица (такое положение закреплено, например, пунктом 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации)»41. Здесь нет меры возможного поведения. Все права и обязанности налогового органа и его должностных лиц вытекают из задач и функций самого ведомства и выражаются в их полномочиях.

«Полномочие, будучи разновидностью права, – указывает Г. В. Мальцев, – юридически конструируется таким образом, что оно одновременно выступает как обязанность должностного лица, его долг действовать»42.

Так, согласно пп. 2, пп. 9 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе проводить налоговые проверки и взыскивать недоимки, а также пени, проценты и штрафы. Вправе ли тогда налоговый орган совсем не проводить проверки и отказаться от взыскания недоимок и соответствующих обязательных платежей, может ли он не реализовывать свое право? Очевидно, нет. Это право сопряжено с обязыванием, имеет признаки долженствования. Он не только вправе, но и обязан это делать: проводить налоговые проверки, предпринимать все предусмотренные законом меры по взысканию недоимки, пени, процентов, штрафов. Поэтому права налогового органа одновременно являются и его обязанностью, уклониться от исполнения которой он не может. «Отсутствие свободы выбора, – справедливо отмечает А. В. Демин, – означает отсутствие дискреции»43. Мера возможного преобразуется в меру должного и необходимого правоприменительного поведения, т. е. в обязанность налогового органа действовать с учетом возникших обстоятельств и адекватно требованиям правовых норм.

На холистическую (от др. греч. ???? – целый, цельный) природу прав и обязанностей налоговых органов указывал Конституционный Суд РФ. Он, в частности, отмечал, что «наделение налоговых органов правом исчислять налоги расчетным путем вытекает из возложенных на них обязанностей по осуществлению налогового контроля»44.

Будучи правообязанным лицом, налоговый орган лишен возможности отказа от содействия налогоплательщику в реализации его правомерного притязания. Сам запрос налогоплательщика обязывает налоговый орган на него отреагировать. Он не вправе уклониться.

Даже в тех случаях, когда обращение налогоплательщика связано с узкоспециальными вопросами, не входящими в компетенцию налоговых и финансовых органов, но в конечном итоге целью этого обращения является желание налогоплательщика иметь представление о своих правах и обязанностях в налоговых правоотношениях, Минфин России и органы Федеральной налоговой службы обязаны организовать межведомственное взаимодействие, в том числе привлечь к разрешению поставленного налогоплательщиком вопроса тот государственный орган, который в силу своей ведомственной специализации обладает необходимой компетенцией в соответствующей сфере регулирования. С учетом полученных сведений налоговый орган должен – в силу своей специализации (исключительной компетенции) в налоговых вопросах – принять решение45.