Чтение онлайн

Противники Федеральной резервной системы опасались централизованного правления и засилья бюрократии с непредсказуемыми последствиями в будущем. Член Палаты представителей от штата Вайоминг Фрэнк Монделл обратился к коллегам со следующей речью:

«Согласно этому законопроекту, Управляющий совет ФРС является организацией, наделенной гораздо большей властью, более широким кругом полномочий и контролем над валютой [и] банками…. чем резервные ассоциации, задуманные Национальной денежной комиссией… Это организация, которая в силу своих особенностей будет на практике стремиться к разрастанию и централизации… Она станет наиболее могущественным банковским учреждением в мире… Отчаянно избегая жупела Центробанка…. вы угрожающе близко подошли к тому чтобы основать прямо в Управлении контролера денежного обращения, в ведении министра финансов, самый могущественный банковский институт в мире»[55].

Недоверие к централизованному контролю подсказало идею вместо одного Федерального бюро создать систему из 12 региональных банков. Когда в 1913 году президент США Вудро Вильсон подписывал Закон о создании Федеральной резервной системы, в него была внесена статья, предостерегающая против возможных неправильных толкований роли ФРС. В ней говорилось: «Данный закон… ни в коей мере не отменяет положения о паритете, содержащиеся в законе, который получил одобрение 14 марта 1900 года», то есть в Законе о золотом стандарте.

Новая американская система во многих отношениях превзошла британскую: она разделила функции кредитора последней инстанции и функции блюстителя золотого стандарта (банкноты обменивались на золото в частных банках и в Казначействе), а также позволила ФРС печатать деньги в случае кризиса. Таким образом, единый механизм (дисконтная ставка) больше не выполнял двух функций сразу и не смешивал их с третьей функцией — с коммерческим кредитованием ради извлечения прибыли. Казначейство и частные банки поддерживали золотой стандарт посредством национальной системы банкнот, ФРС справлялась с кризисами ликвидности, а коммерческие банки занимались рутинным коммерческим кредитованием.

ФРС должна была стать тем, чем не стал Банк Англии, — «белым рыцарем», ждущим начала кризиса, чтобы помочь деньгами. Президенты региональных резервных банков должны были устанавливать дисконтную ставку намного выше среднего рыночного уровня, где-нибудь на уровне 10 %, а затем ФРС оставалось только ждать, пока из-за кризиса ликвидности ставки краткосрочного кредитования не подскочат настолько высоко, что заемщики появятся у окна ФРС с просьбой выдать им ссуду. Когда кризис заканчивался, спрос на деньги и кредиты снижался бы, заемщики возвращали бы взятые под высокие проценты кредиты, денежная масса естественным образом сокращалась, и ФРС следовало дожидаться следующего кризиса. Она могла бы ждать годами, даже десятилетиями. И больше ничего не делать. Больше от нее ничего и не требовалось.

Но в реальности все было не так. Оглядываясь назад, понимаешь, что нет ничего удивительного в том, что квазиправительственный орган, наделенный таким потенциально опасным кругом полномочий, не ограничился спокойным ожиданием грядущего через несколько лет кризиса. Начало Первой мировой войны и последовавший за ним отказ от золотого стандарта в Европе убедили Федеральный резерв сыграть более активную роль.

Исповедующие государственное планирование социалистические идеологии, спустя три года породившие революцию в России, становились все более популярными во всем мире, особенно среди интеллектуалов, не подозревавших о будущих разочарованиях. Именно в этот период Федеральная резервная система решила пересмотреть свою роль и расширить круг полномочий. Как пишет специалист по истории экономики Ричард Тимберлейк:

«В докладе 1914 года Управляющий совет ФРС ввел новые правила деятельности банка. Федеральная резервная система не должна довольствоваться ролью учреждения, действующего исключительно в чрезвычайных ситуациях, говорится в докладе: к ней "не должны обращаться только в период обострения напряженности ее долг… состоит в том, чтобы, не дожидаясь возникновения чрезвычайных ситуаций, делать все возможное для их предотвращения". Если процентные ставки, на которые ориентируется ФРС при выборе курса денежно-кредитной политики, слишком сильно вырастут, Управляющий совет будет считать своим долгом "воспользоваться механизмом дисконтной ставки и разрешением действовать на открытых рынках, чтобы обеспечить кредитование более широкого круга заемщиков по разумным ставкам".

Естественно, что при внимательном чтении данного пассажа хочется воскликнуть: "Минуточку! О чем здесь говорится — о политике резервных банков или о политике Управляющего совета?"… Незаметно подменяя существительные, Управляющий совет внезапно взялся руководить денежно-кредитной политикой — решать, когда ставки завышены, и действовать на открытом рынке»[56].

Управляющий совет ФРС, который был предназначен всего лишь для координации усилий 12 региональных банков и Конгресса, настоял на том, чтобы Федеральный резерв проводил операции на открытом рынке: таким образом «…Управляющий совет получит необходимый экономический контроль над внутренним денежным рынком и сохранит надлежащее равновесие в международных отношениях». Всего через 13 месяцев после подписания закона о создании и задолго до того, как начать работать в полную силу, Федеральная резервная система уже забыла о первоначально отводившейся ей скромной роли — предоставлять банкирам краткосрочные кредиты в период редких кризисов.

ФРС так и не выпал шанс осуществить то, для чего она предназначалась. Начиная с 1917 года, непосредственно перед тем как приступить к выполнению всего круга обязанностей, ФРС по настоянию Казначейства не стала повышать дисконтную ставку, чтобы Минфин мог выбросить на рынок гособлигации по искусственно заниженным ставкам и профинансировать участие США в Первой мировой войне (дисконтная ставка сдерживала рост процентных ставок на финансовом рынке). ФРС сделала то, что от нее требовалось, увеличив денежную массу для краткосрочных займов. В годы войны золотой стандарт был отменен, и в результате последовала небольшая девальвация доллара и инфляция. Институт, который еще четыре года назад был задуман как саморегулирующееся приложение к золотому стандарту, стал регулировать не подлежащую выкупу валюту с помощью фиксированной процентной ставки; по указке Казначейства он удерживал низкие ставки, наращивая предложение денег. Полвека спустя подобное сочетание разрушило мировую денежную систему.

Но в 1920 году ФРС вернула себе утерянные позиции: после снятия эмбарго на золото она опять стала играть роль дополнения к золотому стандарту, хотя в то же время продолжала заниматься процентными ставками. Операции на открытом рынке вошли в привычку после того, как Федеральный резерв впервые обратился к ним в 1922 году. С тех пор ФРС ежедневно производит операции на рынке краткосрочных займов.

Во время спада в мировой экономике в начале 1930-х годов вновь оживились инфляционисты, всегда поднимающие голову в период экономических кризисов. Во всем мире правительства спешили девальвировать национальную валюту в надежде решить проблему, причины которой они не понимали. Добились они одного: мировая денежная система, с трудом воссозданная в 1920-е годы, опять пришла в расстройство. Девальвации 1930-х годов были вызваны неприкрытыми, преднамеренными манипуляциями государства. ФРС не имела никакого отношения к снижению стоимости доллара в 1933–1934 годы и вскоре потеряла расположение правительства. Со второй половины 1930-х годов, когда большинство стран снова устремилось к системе стабильных валют, отказавшись от инфляционизма, сторонники последнего стали выступать под флагом «снижения процентных ставок».

Разве ФРС не была создана для того, чтобы бороться с экономическими кризисами? И разве она не боролась с кризисами «снижением процентных ставок»? Разумеется, боролась, но только с кризисами ликвидности, а не с теми кризисами, которые были вызваны ошибками в налоговой и денежной политике в 1930-е годы. Но их никто уже не мог различить. Публикация работы Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» в 1936 году позволила ученым оправдать вызревавшие десятилетиями, если не столетиями, инфляционистские воззрения. Сам Кейнс в «Общей теории…» обильно цитирует Сильвио Геселля, который в 1906 году рекомендовал со временем перейти к нулевой процентной ставке. Но подобные идеи даже в те времена были отнюдь не новы. В 1809 году в памфлете «Высокая цена слитков — доказательство обесценивания банкнот» Давид Рикардо подверг жестокой критике своих современников, выступавших за «снижение процентных ставок»:

«Предполагать, что какое бы то ни было увеличение эмиссий Английского банка может иметь последствием постоянное понижение нормы процента и удовлетворение спроса всех заемщиков, так что для новых займов уже не будет приложения, или что производительный золотой или серебряный рудник может иметь такое же действие, — значит приписывать средству обмена такую силу которой оно никогда не может иметь. Если бы это было возможно, то банки действительно стали бы весьма могучими механизмами. Создавая бумажные деньги и ссужая их под 3 или 2 %, т. е. ниже существующей рыночной нормы процента, банк уменьшил бы промышленную прибыль в том же отношении. И если бы Английский банк был достаточно патриотичен, чтобы ссужать свои банкноты из процента не более высокого, чем необходимо для оплаты расходов по содержанию банка, то прибыль понизилась бы еще более. Ни один народ не смог бы конкурировать с нами иначе, как при помощи подобных же средств, и мы завладели бы всей торговлей мира. К каким только абсурдом не привела бы нас такая теория»[57].