Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Шрифт:
Как отмечает Е. В. Охотский, гарантии по государственной службе – это совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего. [190]
По мнению Д.Д. Семенчукова, служба в федеральных органах власти полностью реализуется только в случае предоставления государством в полном объеме чиновникам всех предусмотренных законом гарантий. [191]
190
См.: Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации// Государство и право. 2003. № 9. С.24.
191
См.: Семенчуков Д. Д. Прокуратура России вчера и сегодня. М., 2001. С. 45.
В последние годы наряду с понятием «гарантия» в научный оборот прочно вошло понятие «социальная защита». А. Тараканов говорит о том, что в российской научной литературе данный термин начал активно использоваться с 1992 года, хотя понятие «социальная защита населения», или «социальная безопасность», впервые появилось в США в 1935 году. В последующем оно распространилось во всех западных странах для обозначения системы мер, защищающих любого жителя страны от экономической и социальной деградации вследствие безработицы, потери или резкого сокращения дохода, болезни, рождения ребенка. У нас же в стране под ним начали понимать систему органов власти различных уровней, предприятий и учреждений, обеспечивающих государственную поддержку различным категориям граждан: многодетным семьям, материнству, отцовству, детству, ветеранам, инвалидам, военнослужащим, уволенным из армии, и их семьям, пенсионерам, работникам социальной сферы, безработным. [192]
192
См.: Тараканов А. Гарантии для государственных служащих: понятие и соотношение с другими категориями//Государственная служба. 2003. № 1. С. 127–128.
В Толковом словаре живого великорусского языка В. И. Даля слово «защита» имеет несколько значений. Это и «всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий, ограждающий кого или что», и «оборона, охрана, щит, скрывище», и «заступничество, покровительство». [193]
Елбаева Н. А. указывает на то, что социальная защита, основные составляющие содержания которой закреплены в статье 7 Конституции Российской Федерации, является важнейшим элементом социальной политики государства. В целом социальную защиту можно представить как систему социальных мер, призванных ограждать людей от различных неблагоприятных для их жизни воздействий со стороны социальной среды и смягчать последствия таких воздействий. [194]
193
См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: современное написание. Т. 1. М., 2002. С. 1106.
194
См.: Елбаева Н. А. Социальная защита как институт социального государства: сущностные и конституционно-правовые аспекты (на примере Республики Алтай). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16.
По мнению П. П. Глущенко, под социально-правовой защитой принято понимать совокупность политических, идеологических, экономических, социальных и юридических мер, направлений в деятельности государственных и негосударственных органов, организаций и объединений, санкционированных и не запрещенных законом и подзаконными актами, используемых, применяемых юридическими и физическими лицами в целях реализации, восстановления и защиты прав, свобод и интересов граждан. [195]
195
См.: Глущенко П.П., Корнилова С.А., Петрова Т.В. и др. Социально-правовая защита семьи// Под. ред. А. М. Седова. СПб., 1997. С. 7.
А. В. Стремоухов указывает, что социально-правовая защита – это защита социально-экономических отношений правовыми средствами. [196] X. X. Лойт характеризует социально-правовую защиту как властную и управленческую деятельность компетентных органов и должностных лиц по созданию условий для реализации сотрудником своих прав как государственного служащего экономическими и организационно-юридическими средствами. [197]
На наш взгляд, стоит согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что нельзя считать социальной защитой только удовлетворение минимальных потребностей работников прокуратуры в обмундировании, денежном содержании и пенсионном обеспечении.
196
См.: Стремоухов А. В. Человек и его правовая защита. Теоретические проблемы. СПб., 1996. С. 33.
197
См.: ЛойтX.X. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект). Дис. …докт. юрид. наук. СПб., 1998. С. 222.
К середине 20-х годов XX в. произошла апробация ряда механизмов социальной защиты государственных служащих. В том числе были установлены правовые основы пенсионного обеспечения, которые по сравнению с предшествующим периодом претерпевают существенную трансформацию. Сохраняется пенсионное обеспечение лиц, получивших трудовое увечье, хотя в отличие от предыдущего периода инвалидам труда пенсии выплачивались вне зависимости от имущественного положения пенсионера, а ее размер зависел от тяжести болезни. Для ряда профессий (медицинские, ветеринарные и судебные работники сельской местности, агрономы, учителя, преподаватели и научные работники, военнослужащие, работники милиции и уголовного розыска) вводятся пенсии по выслуге лет, а также (при соответствующем трудовом стаже, в том числе и в советский период) пенсии по достижении предельного возраста. [198]
198
См.: Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие организационных и правовых основ). М., 1999. С. 41.
Социально-материальная и правовая защита сотрудников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации – сложное явление и понятие. Являясь предметом исследования административного, уголовного, гражданского, трудового, конституционного права, данная проблема в то же время объективно требует общетеоретического анализа. Возможности теории государства и права позволяют разработать целостную теорию социально-правовой защиты и тем самым избежать издержек узкоотраслевого подхода в оценке содержания, направлений правового регулирования, гарантий, обосновать с учетом федерального устройства Российской Федерации предложения по совершенствованию этой деятельности.
В научной литературе давались различные по объему определения терминам «охрана» и «защита». Так, например, под охраной субъективных прав Д. М. Чечот понимает все средства, которые обеспечивают реальное осуществление гражданами своих субъективных прав, а под защитой – средства, применяемые в случае нарушения субъективных прав граждан. [199] О защите может идти речь только тогда, когда права и свободы оказались нарушенными или имеется реальная опасность их нарушения. Охрана предполагает как предупреждение от нарушения, так и активную защиту. Защита всегда производится по отношению к правам и свободам конкретных граждан, в то время как другие средства охраны реализуются, как правило, безотносительно к конкретным гражданам. [200]
199
См.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 168.
200
См.: Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях. Дис….. докт. юрид. наук. Саратов, 1979. С. 212–213.
Рассматривая в рамках научного исследования вопрос о соотношении терминов «охрана» и «защита», П. П. Сергун приходит к выводу, что под «охраной» понимаются различные меры организационного, профилактического, защитного, предупредительного значения, которые направлены на создание условий для реализации гражданами своих прав. [201]
Понятие государственной охраны содержится в Федеральном законе от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране» [202] и определяется как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер.
201
См.: Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития. Саратов, 1998. С. 213.
202
СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.
Следствием социально-правовой защиты является социально-правовая защищенность. Она есть состояние обеспеченности сотрудника основными правами и надежным механизмом их реализации, результат действия которых выражается в высоком уровне благосостояния человека, в его правовой комфортности и безопасности.
Необходимо отметить, что социально-материальные и трудовые гарантии и средства правовой защиты прокурорских работников отражены в большом количестве нормативно-правовых актов, [203] вместе с тем, основные из них закреплены в Законе о прокуратуре.
203
Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 6 августа 1998 г. № 54/479 «О порядке финансирования, материально-технического и иного обеспечения деятельности военных прокуратур гарнизонов, содержащихся за счет штатной численности внутренних войск МВД России»// Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999; Соглашение о взаимном зачете в общий трудовой стаж и выслугу лет службы в органах и учреждениях прокуратуры в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Москва, 25 ноября 1998 г.) // Основные руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ. М., 1999; Положение о военной прокуратуре (утв. Указом Президиума ВС СССР от 4 августа 1981 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 32. Ст. 956; Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 878 «О совершенствовании оплаты труда заместителей Генерального прокурора Российской Федерации»// СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3206; Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 879 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, и системы денежного довольствия военнослужащих, замещающих отдельные воинские должности в Главной военной прокуратуре» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3207; Указ Президента РФ от 6 марта 1998 г. № 265 «О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации, представительств федеральных органов исполнительной власти и представительств государственных органов при федеральных органах исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1163; Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 890 «О порядке финансирования и материально-технического обеспечения мер государственной защиты, предусмотренных в отношении судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, денежное содержание которых осуществляется за счет средств федерального бюджета» // СЗ РФ. 2005. № 2. Ст. 154; Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям» // СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 2000; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 июня 2003 г. № 27–10 «О введении в действие Инструкции о порядке финансирования расходов на медицинское обслуживание, обеспечениелекарственными средствами прокурорских работников, пенсионеров органов прокуратуры и членов их семей» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Т. 2. 2004 г.; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. № 21 «О введении в действие Инструкции о порядке возмещения прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации расходов на проезд к месту проведения отпуска и обратно» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Т. 2., 2004 г. Положение о комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения (утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 6 декабря 2002 г. № 72) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Т. 2. 2004 и др.
Так, в соответствие с Федеральным законом от 15 июля 2005 года № 85-ФЗ «О внесении изменений в статью 44 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» [204] часть 1 данной статьи Закона о прокуратуре изложена в новой редакции. В ней отмечается, что денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада, доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы (в размере 50 процентов должностного оклада), за сложность, напряженность и высокие достижения в службе (в размере до 50 процентов должностного оклада, процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации», премий по итогам службы за квартал и год, других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
204
СЗ РФ. 2005. № 29. Ст. 2906.