Чтение онлайн

Подготовка к созданию системы страхования вкладов в нашей стране началась еще в 1990-х гг., практически сразу после того, как банковская и финансовая системы страны столкнулись со случаями массовых банкротств финансовых институтов, на законных или незаконных основаниях привлекавших средства населения во вклады.

Так, в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» [111] Центральному банку Российской Федерации было рекомендовано для обеспечения защиты сбережений граждан России ускорить создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан. Устанавливалось, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ, сохранность вкладов может гарантироваться государством за счет средств Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан.

При разработке новой редакции Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности в РСФСР”», вступившего в силу 3 февраля 1996 г.) была коренным образом переработана гл. VI «Сберегательное дело».

Прежний вариант названной главы в основном содержал положения, обеспечивающие негосударственным кредитным институтам, которые в 1990 г. только начали создаваться, возможность привлекать средства населения во вклады и, следовательно, ставил целью демонополизацию рынка частных вкладов. В современной редакции Закона эта глава призвана закрепить механизмы, которые были бы способны обеспечить стабильность развития рынка частных вкладов.

Банковский кризис 1998 г. показал, что отсутствие системы гарантирования вкладов, к которой граждане испытывали бы доверие, становится серьезной социально-политической проблемой. Не секрет, что катализатором кризиса был (наряду с отказом государства выполнять свои обязательства по государственным ценным бумагам) массовый отток средств граждан из банков. По некоторым оценкам, отток средств населения из банков (исключая Сбербанк), превысил 20 % всей суммы вкладов, что согласно общепринятой мировой шкале можно считать признаком ликвидации банковской системы как специфической отрасли экономики. Массовое изъятие средств из банков происходит, как правило, из-за социально-психологических проблем, в том числе из-за отсутствия механизмов компенсации.

В условиях такого масштабного изъятия средств из банков Банк России как институт, который отвечает за стабильность банковской системы, был вынужден принять ряд решений, направленных на защиту вкладов физических лиц и, следовательно, на стабилизацию положения в банковской системе и предотвращение негативных социальных последствий банковского кризиса. Уже 20 августа 1998 г. Банк России опубликовал заявление, в котором сообщил о своем намерении распространить 100-процентную государственную гарантию на вклады населения в кредитных организациях Российской Федерации, и с этой целью обратился к банкам, работающим с деньгами населения, с предложением в кратчайшие сроки создать систему взаимного гарантирования вкладов граждан. Банк России призвал указанные банки заключить соответствующее соглашение со Сбербанком России, которое даст право каждому вкладчику, имеющему вклад в кредитных организациях, получить гарантию государства на период до вступления в силу Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». 21 августа 1998 г. Сбербанк выступил с заявлением о поддержке предложенных Банком России мер и, в свою очередь, обратился к ряду банков, имеющих наибольший объем привлеченных во вклады средств населения, с предложением о заключении соответствующего соглашения.

В развитие указанной инициативы Совет директоров Банка России 1 сентября 1998 г. принял решение «О мерах по защите вкладов населения в банках». [112] Основной смысл данного решения состоял в следующем: Банк России, действуя в рамках ст. 79 Закона о Банке России, добровольно принимает на себя обязательства ряда банков перед вкладчиками. Действуя в рамках этой статьи, Совет директоров Банка России определил, что вкладчики ряда банков вправе перевести свои обязательства в Сбербанк России, а Банк России, со своей стороны, берет на себя обязательство по компенсации расходов, понесенных Сбербанком при выплате возмещения по вкладам граждан, переводимым из указанных банков. Кроме того, был определен перечень банков, вклады в которых могли быть переведены вкладчиками в Сбербанк России, а также размеры выплат по переведенным обязательствам по вкладам в зависимости от валюты вклада и условий его размещения.

В соответствии с указанным добровольным решением о соответствующих выплатах Банк России объявил условия этих выплат. По рублевым вкладам предполагалось 100-процентное возмещение. В отношении валютных вкладов 100-процентное возмещение предполагалось по курсу на 1 сентября 1998 г. Реально, с учетом инфляции, это означало потерю для вкладчиков, хранивших свои средства в иностранной валюте. Однако объективный анализ показывает, что 100-процентное гарантирование вкладов в иностранной валюте на момент выплаты возмещения невозможно, так как, с одной стороны, Банк России не располагает соответствующими валютными ресурсами, чтобы осуществить необходимые выплаты непосредственно в валюте вклада, а с другой – выплата рублевого возмещения валютного вклада по курсу на момент возмещения чрезвычайно увеличила бы рублевую массу в обращении. Следствием этого стало бы, прежде всего, увеличение темпов инфляции. Таким образом, желание обеспечить полное возмещение вкладчикам, хранившим свои средства в иностранной валюте (что далеко не во всех странах признается правомерным!), могло бы обернуться потерями для всего государства, для всех его граждан, на которых неизбежно сказался бы такой «инфляционный налог».

Первоначально в состав банков, на которые распространялись меры по защите средств населения во вкладах, были включены только шесть банков: «СБС-Агро», «МЕНАТЕП», «Инкомбанк», «Мост-банк», «Мосбизнесбанк», «Промстройбанк России». Они имели вклады на сумму более 300 млн руб., социальная ситуация в них была самой напряженной. Указанным банкам и Сбербанку Банк России рекомендовал включиться в систему защиты вкладов. Одновременно Совет директоров, действуя в рамках ст. 75 Закона о Банке России, ввел запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада, заключенным до 1 сентября 1998 г. Указанный запрет распространялся как на случаи привлечения новых вкладов, так и на случаи выплаты по вкладам, привлеченным до 1 сентября 1998 г. Иными словами, запрет касался всех правоотношений, которые возникали при осуществлении банковской операции, связанной с привлечением вкладов физических лиц. Экономический смысл указанного запрета состоял не столько в ограничении права банков привлекать новые вклады (желающих стать вкладчиками в тот момент и так не было), сколько в фиксации определенного состояния банковских вкладов (сумма вклада, начисленные к вкладу проценты), которые могли быть переведены в Сбербанк России.

Принятые Банком России решения значительно снизили социальную напряженность вокруг указанных банков. Процедуры передачи обязательств по вкладам первых шести банков были завершены к февралю 1999 г. Общая сумма переданных в Сбербанк России обязательств по вкладам составила 7098,6 млн руб., а количество переданных вкладов – более 450 000. Эти цифры доказывают эффективность принятых мер. Вместе с тем нельзя не отметить, что указанные действия носили эпизодический характер и не могли стать основой для системы страхования вкладов, так как являлись весьма затратными и порождали иждивенческие настроения со стороны банков и самих вкладчиков.

Система страхования вкладов начала складываться и функционировать в России после принятия 23 декабря 2003 г. Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Более десяти лет продолжалась работа над указанным актом. Несколько раз он принимался Государственной Думой, после чего по тем или иным причинам возвращался на доработку. Во многом это объяснялось тем, что регулирование отношений, связанных со страхованием вкладов, предполагало правовые и институциональные новеллы, а также определенные ограничения для участников банковского сектора.

Одной из наиболее важных задач, решаемых Законом о страховании вкладов, является определение порядка вступления банков в систему страхования. При обсуждении законопроекта этот вопрос вызывал ожесточенные дискуссии. Представители банковского сообщества опасались, что на переходном этапе к банкам будут предъявлены чрезмерно жесткие требования, которые не позволят многим из них стать участниками системы страхования. Высказывалось мнение, что процедуры перехода неоправданно затянут «переходный процесс». Противники введения системы страхования указывали на то, что российская банковская система не готова к такому шагу, так как скрытые внутри нее проблемы (низкая и во многом фиктивная капитализация, непрозрачность структуры собственности и т. д.) могут в течение быстрого времени привести систему страхования к банкротству. Понятно, что указанное банкротство не только увеличивает финансовые издержки бюджета, но и (что гораздо опаснее!) негативно влияет как на доверие вкладчиков, все еще весьма неустойчивое, так и на инвестиционный климат страны. В силу вышеупомянутой слабости банковской системы России процедура вступления банков в систему страхования вкладов неминуемо должна была быть направлена на снижение рисков первой.

Результатом обсуждения стала выработка специальной процедуры перехода, которая сочетала бы, во-первых, известную строгость требований к банкам и, во-вторых, ясность, исключающую или сводящую к минимуму дискреционные полномочия органа банковского надзора. Последнее пожелание отчасти объясняет, почему заключительная часть Закона о страховании вкладов, регулирующая вопросы вступления банков в систему страхования, настолько подробно отражает весь этот процесс. Нередко описываются даже процедуры, происходящие внутри субъекта право отношений – Банка России, который принимает решение о соответствии банка условиям, предъявляемым к участникам системы страхования вкладов.