Федералист
Шрифт:
Какими иными причинами можно объяснить (если допустить, что возражающие чистосердечны в своей оппозиции), что столь ясные свидетельства о необходимости правительству Союза иметь общую власть для налогообложения встретили противные мнения проницательных людей? Хотя эти свидетельства до конца рассмотрены в другом месте [см. статью 30. – Ред.], пожалуй, стоит еще раз обратиться к ним в качестве введения к разбору того, что предлагается в возражениях против них. Суть в следующем.
Правительство должно располагать всей полнотой власти для решения задач, порученных его заботам, и выполнения до конца доверенных ему функций, за что оно несет ответственность. Оно должно быть полностью свободным от любого другого контроля, за исключением уважения общественного блага и мнения народа.
Коль скоро обязанности надзора за национальной обороной и обеспечения общественного мира против внешних или внутренних бесчинств включают в себя ассигнования в связи с потерями и опасностями, размеры которых нельзя заранее определить, права на эти ассигнования не должны знать иных границ, кроме неотложных нужд нации и размеров ресурсов страны.
Доходы являются основным двигателем, при помощи которого обеспечиваются средства для удовлетворения национальных нужд, право на получение потребных средств полностью должно по необходимости входить в полномочия ассигнований на эти нужды.
Поскольку теория и практика доказали, что полномочия для получения доходов бесполезны при применении в отношении штатов в их коллективном качестве, федеральное правительство должно быть по необходимости наделено неограниченной властью налогообложения обычными методами.
Если опыт не покажет противоположного, естественно заключить, что правильность передачи всей власти в области налогообложения национальному правительству может быть обоснована изложенными соображениями, в дополнительных аргументах и иллюстрациях нужды нет. На деле противники предложенной конституции, отнюдь не в ущерб справедливости или истине [c.206] в их понимании, по-видимому, обращают свой основной пыл против этой части плана. Поэтому полезно проанализировать аргументы, с помощью которых они борются против него.
Те, кто больше всего потрудились во славу этой аргументации, по существу, заявляют следующее: “Нельзя из-за невозможности ввести в рамки потребности Союза оставить неограниченное право налогообложения. Доходы нужны как для целей местной администрации, так и Союза, и те и другие по крайней мере равноценны для счастья народа. Следовательно, необходимо, чтобы правительства штатов располагали средствами для обеспечения своих нужд, как и национальное правительство имело бы аналогичные возможности в отношении нужд Союза. Но неограниченное право налогообложения последнего может и с течением времени лишит первых средств обеспечения их потребностей и отдаст их полностью на милость национального законодательного собрания. По мере того как законы Союза станут высшими законами страны, а оно должно обладать правом принимать все законы, которые окажутся необходимыми для претворения в жизнь властями, наделенными для этого полномочиями, национальное правительство сможет в любой момент отменить налоги, взимаемые в интересах штатов, под предлогом того, что они противоречат его собственным интересам. Оно может утверждать, что это делается ради придания эффективности национальным доходам. В результате все ресурсы налогообложения шаг за шагом превратятся в федеральную монополию с полным исключением и разрушением правительств штатов”.
При этом образе мышления, по-видимому, иногда затрагивается проблема узурпации в национальном правительстве, в других случаях речь идет только о выводах из конституционного применения намеченных прав. Только в последнем случае есть претензии на справедливость. Стоит нам начать гадать об узурпациях федерального правительства, как мы окажемся в бездонной пропасти и вне пределов разума. Предаваться мечтам можно, пока они не заведут в лабиринты заколдованного замка, где не знаешь, куда повернуть, чтобы выбраться из тупика, в котором опрометчиво оказался. Каковы бы ни были ограничения или изменения прав Союза, легко усмотреть нескончаемый ряд возможных опасностей, [c.207] а при избытке подозрительности и робости мы впадаем в состояние абсолютного скептицизма и нерешительности. Повторяю здесь то, что я уже, по существу, сказал в другом месте [Гамильтон делает аналогичное замечание в заключительном абзаце статьи 23. – Ред.]: рассуждая об опасности узурпации, должно иметь в виду состав и структуру правительства, но не характер и размеры его власти. Правительства штатов в силу их первоначальных конституций наделены полным суверенитетом. В чем же состоит для нас гарантия безопасности от узурпации с этой стороны? Несомненно, в характере их создания и должной опоре на тех, кому управлять ими в национальном масштабе. Если предложенная структура федерального правительства при беспристрастном рассмотрении окажется таковой, что в нем будут достаточно представлены эти же элементы безопасности, тогда следует отбросить все страхи по поводу узурпации.
Не следует забывать, что правительства штатов предрасположены попирать права Союза с той же вероятностью, с какой Союз предрасположен попирать права правительств штатов. Какой стороне возобладать в этом конфликте, зависит от средств, которые они смогут использовать ради достижения успеха. В республиках сила всегда на стороне народа, и есть весомые причины полагать, что правительства штатов обычно обладают большим влиянием на него, отсюда естественный вывод: такие схватки скорее закончатся к невыгоде Союза и более вероятны посягательства его членов на федерального главу, а не наоборот. Но очевидно, что все догадки такого рода чрезвычайно туманны и подвержены погрешностям, и куда более безопасно оставить их, сосредоточив полностью наше внимание на характере и объеме прав, как они изложены в конституции. Все сверх этого следует оставить на долю благоразумия и твердости народа, который с весами в руках, надо надеяться, всегда озаботится сохранить конституционное равновесие между союзным правительством и правительствами штатов. С этих позиций, несомненно правильных, нетрудно устранить возражения против неограниченного права налогообложения правительства в Соединенных Штатах.
Публий [c.208]
Федералист № 32 [31]
Александр Гамильтон
Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –
М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 209–213.
Января 2, 1788 г.
К народу штата Нью-Йорк
На мой взгляд, нет реальной опасности от последствий, которые беспокоят правительства штатов, от права Союза контролировать их денежные обложения, ибо я убежден: настроения народа, крайняя опасность провоцирования недовольства правительств штатов и уверенность в полезности и необходимости местных администраций для местных целей – надежный барьер против использования этих прав против народа. Тем не менее я хочу подробно показать здесь справедливость требований, чтобы отдельные штаты имели независимые и неконтролируемые права сбора собственных налогов для удовлетворения своих нужд. Идя на эту уступку, подтверждаю я (за единственным исключением импортных и экспортных пошлин), они сохранят по плану конвента абсолютные и неограниченные права власти в этом смысле, и попытка национального правительства ограничить их явится грубейшим захватом власти, которому нет оправдания ни в одной статье или положении конституции.
Консолидация штатов в одно полностью суверенное государство подразумевает полное подчинение частей; какие права они сохранят целиком, зависит от проявления общей воли. Но, поскольку план конвента имеет в виду создание только частичного Союза или консолидации, правительства штатов совершенно очевидно сохранят все суверенные права, имевшиеся раньше и не делегированные по закону исключительно Соединенным Штатам. Это исключительное делегирование, или, скорее, отчуждение суверенитета штата, существует только в трех случаях: там, где конституция категорически предоставила исключительные права Союзу; там, где она в одном случае предоставила права Союзу, а в [c.209] другом – запретила штатам исполнение аналогичных прав; и там, где она предоставила Союзу права, которым аналогичные права штатов полностью и целиком противоречат и являются неприемлемыми. Я использую эти термины для того, чтобы отличить этот последний случай от другого, который при внешней схожести, по существу, коренным образом отличается от него. Я имею в виду осуществление совпадающей юрисдикции, что может приводить к случайным вмешательствам в политику любой административной структуры, но не влечет прямого противоречия и не отвергает конституционную власть. Эти три случая исключительной юрисдикции федерального правительства можно проиллюстрировать следующими примерами. В предпоследнем абзаце восьмого раздела первой статьи категорически указано, что конгресс пользуется “исключительной законодательной властью” в округе, определенном в качестве местопребывания правительства. Это ответ на первый случай. В начале той же статьи конгресс уполномочивается “устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы”, а в соответствии со вторым абзацем десятого раздела той же статьи объявляется: “Ни один штат не может без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, за исключением, когда это необходимо для осуществления законов штата о надзоре...” Отсюда исключительное право Союза облагать пошлинами экспорт и импорт, за исключением оговоренного, но это право ограничивается в другом абзаце, где объявляется, что налоги или пошлины не будут устанавливаться на товары, экспортируемые из любого штата; в результате этой оговорки сказанное распространяется только на пошлины на импорт. Таков ответ на второй случай. Ответ на третий содержится в разделе, где указано, что конгресс имеет право “устанавливать единообразные правила о натурализации... на. всей территории Соединенных Штатов”. По необходимости это положение носит исключительный характер, ибо, если бы каждый штат имел право устанавливать отличные правила, не могло бы быть единообразного правила.
Случай, о котором можно подумать, что он походит на последний, хотя на самом деле это далеко не так, непосредственно затрагивает рассматриваемый [c.210] вопрос. Я разумею право облагать налогом все предметы, кроме экспорта и импорта. Это, я утверждаю, явно совпадающее и равное право правительства Соединенных Штатов и каждого штата. В разрешительном абзаце, очевидно, нет выражения, признающего это право исключительно за Союзом. Нет отдельного абзаца или статьи, в которых штатам запрещалось бы осуществлять его. Насколько это далеко от утверждения, что ясный и убедительный аргумент в пользу противоположного можно вывести из ограничений, наложенных на штаты в отношении сборов на импорт и экспорт. Это ограничение несет в себе допущение – если бы его не внесли, штаты обладали бы исключительным правом, а отсюда следует еще одно допущение – в том, что касается остальных налогов, права штатов остаются в неприкосновенности. С любой другой точки зрения это было бы как не нужно, так и опасно; это было бы не нужно, ибо, если бы передача Союзу права налагать такие сборы подразумевала исключение штатов или даже их подчинение в этом вопросе, в таком ограничении не было бы необходимости; оно было бы опасно, ибо из его введения прямо вытекает упоминающийся вывод, который, если аргументация возражающих справедлива, не был преднамеренным; я разумею, что штаты во всех случаях, к которым ограничение неприменимо, будут иметь право налогообложения, совпадающее с имеющимся у Союза. Ограничение, о котором идет речь, означает то, что юристы именуют негативным содержанием, т.е. отрицанием одного и подтверждением другого, отрицанием права штатов устанавливать налоги на импорт и экспорт и подтверждением – устанавливать их на все иные товары. Было бы простой софистикой утверждать, что таким путем намеревались отстранить их абсолютно от введения первых из упомянутых налогов, оставив за ними свободу вводить другие при условии контроля со стороны национального законодательного собрания. Сокращающее или запрещающее положение означает всего-навсего, что они не будут без согласия конгресса налагать такое обложение и, если нам надлежит понимать это в смысле только что упомянутого положения конституции, заставят ввести формальное условие ради крайне абсурдного вывода, [c.211] а именно: штаты с согласия национального законодательного собрания могут устанавливать налоги на импорт и экспорт и вводить налоги на все остальное, если тот же орган не осуществляет контроль. Если в этом и состояло намерение, тогда почему оно не было зарезервировано прежде всего в сфере того, что, как утверждается, является естественным применением первоначального положения, дарующего общее право налогообложения Союзу? Совершенно очевидно, что такого намерения быть не могло и подобная интерпретация неуместна.