Чтение онлайн

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

1) законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

2) обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) гарантирование вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти;

5) организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы.

Экономическое и политическое определения федерализма отличаются друг от друга. Существуют также различия в финансовом, классическом и институциональном подходах к его изучению. Из этого следует, что федерализм – это интегральная категория, включающая в себя экономические, политические, социальные и другие отношения, возникающие в государстве, следовательно, правомерно рассматривать федерализм как сложную категорию междисциплинарного характера.

Бюджетный федерализм имеет следующие основные преимущества.

1. Свобода выбора. Ядро финансового федерализма – большая свобода выбора. Местное самоуправление и их органы отличаются в зависимости от предпочтений их жителей. Это обеспечивает возможность выбора предоставляемых государственных услуг. Люди могут быть лучше удовлетворенны, если возможность выбора больше. Это – главное достоинство федерализма, предполагающее соединение внутри страны, внешнее единство с внутренней дифференциацией, которое другие правительственные структуры не могут предоставить (ни унитарное, ни конфедеративное).

2. Участие. Финансовый федерализм обеспечивает возможность для большего политического участия всех слоев населения. Федеральная структура позволяет развивать процессы демократии и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления. Население страны может лучше влиять на демократический процесс и выборы.

3. Экспериментирование и возможности инноваций. Финансовый федерализм предполагает развитие финансового менеджмента в государственных органах, так как региональные правительства представляют собой естественные лаборатории для правительственного экспериментирования и большой диапазон для развития правительственных инноваций в области бюджетирования и контроля. Так, в 1990-е гг. опыт Нижнего Новгорода применялся во многих регионах России. На современном этапе многие регионы внимательно смотрят на опыт развития Самарской и Пензенской областей. Региональный уровень правительства и местное самоуправление имеют возможность развить собственные подходы к организации общественных услуг, финансовому менеджменту в правительстве. Некоторые эксперименты успешны, некоторые проблематичны. Новшества на уровне местного самоуправления или отдельной области не подвергают население страны такой же степени опасности, как если бы проводились эксперименты на национальном уровне. Те эксперименты, которые являются успешными, могут стать «самыми лучшими» моделями для остальной части страны. Граждане будут видеть то, что другие региональные правительства делают, и будут требовать подобные или лучшие нововведения от их собственных лидеров (как, например, это требуют сейчас граждане в Ульяновской области, видя пример Татарстана и Самарской области – соседних регионов).

4. Отчетность. Когда правительственные решения на уровне региона или местного самоуправления находятся ближе к населению, чем в отдаленном национальном правительстве, общественность может отслеживать решения, сделанные относительно правительственных услуг и сборов. Население внимательнее относится к правительственным представителям и должностным лицам. Больше внимания уделяется отчетности правительства как на региональном уровне, так и на уровне местного самоуправления, так как все принимаемые решения непосредственно затрагивают жителей данной области или города, деревни. Вопрос о финансировании моста или увеличение ставок единого налога непосредственно затрагивает жителей, поэтому обратная связь мгновенна. Так, в Саратовской области увеличение коэффициента, применяемого для расчета налоговой базы единого налога, мгновенно вызвало демонстрации предпринимателей и заставило пересмотреть решение о его увеличении.

5. Региональное большинство. Этнические, религиозные или социальные группы могут быть большинством населения в некоторых областях, хотя данные группы – это различные меньшинства для нации в целом. Их специальные интересы могут быть незаметны в национальной политике, и они могут быть отчужденны от национальной политики, поэтому данные группы могут решить, что правительство не учитывает их интересы. Региональный суверенитет данных групп внутри федеральной нации обеспечивает возможность им управлять и обеспечивать региональные услуги или услуги местного органа власти, учитывая стиль и сущность их обычаев и жизни, отличающихся от обычаев в других областях, без потребности создания собственной страны. Из-за способности приспособления правительственных услуг к местным предпочтениям федеральное государство может легче приспособиться к региональным различиям и лучше регулировать региональные проблемы. Федеральная структура может давать региональному большинству роль в управлении, которым они никогда бы не пользовались на национальном уровне. Данная ситуация характерна, например, для Квебека в Канаде, для Татарстана в Российской Федерации.

Необходимо отметить также определенные недостатки федеративной структуры.

1. Дублирование. К сожалению, очень редко бывает такая ситуация в стране, когда все слои в правительственной структуре проработаны настолько тщательно, что не происходит дублирования функций. Подразделения из разных слоев правительства могут выполнять одни и те же функции. Так, например, в России существует 66 органов финансового и бюджетного контроля на разных уровнях, что приводит к дублированию контрольных функций. В то же время другие важные функции могут становиться пренебрегаемыми. Унитарное государство имеет возможность лучшего контроля и управления для предотвращения возможного дублирования.

2. Снижение ответственности. В связи с тем что федерализм предполагает дублирование правительственных функций, это приводит к сложностям определения ответственности за общественные проблемы, что в итоге может ослабить внимание к общественным интересам. Федеральный правительственный уровень может полагать, что функции удовлетворительно выполняются более низким уровнем правительства, а тот, в свою очередь, предполагает, что эта функция находится в руках федерального правительства. В результате население возлагает ответственность за обеспечение специфических услуг на региональное правительство, в то время как за это отвечает местное самоуправление, или наоборот.

3. Национальное единство. В федеральном государстве люди являются гражданами различных слоев правительства. Так, в США житель является одновременно гражданином США, какого-либо штата, округа, а также школьного округа или специального округа. При этом каждый слой правительства имеет свои законы, облагает данного жителя различными налогами, оказывает для него различные виды государственных услуг. Федеральная договоренность поощряет штаты сохранять суверенные (независимые) региональные образования, при этом сохраняя государственное единство.

4. Помехи внутренним трансакциям. Поднациональные правительства часто проводят решения, которые приводят к помехам в торговых потоках, трудовой миграции, при этом ставится цель защиты и поощрения местных отраслей промышленности. Примерами таких барьеров могут быть усложнение требований по стандартизации, введение дополнительных медицинских анализов и осмотров здоровья, оценка качества продукции, введение специальных акцизов в регионе (в Саратовской области вводились специальные акцизы на минеральную воду и винно-водочные изделия), субсидии для товаров или услуг. Все это создает препятствия для свободной внутренней торговли.

5. Проблемы по обеспечению оптимального уровня коммунальных услуг. Регионы в одной стране могут иметь совершенно различный уровень расходов на коммунальные услуги, например Квебек и Ньюфаундленд в Канаде, Краснодарский край и Якутия в России. Это приводит к спорам при перераспределении государственных средств в регионы, проблемы горизонтального перераспределения средств.

В большинстве индустриальных стран центральное правительство передает решение многих вопросов, связанных с образованием и социальным обеспечением, на региональный и местный уровни. Такие же процессы идут и в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Однако для разработки новых структур правительства требуется больше времени, чем это ожидалось. В то время как расходные обязательства делегируются или передаются на более низкий уровень, контроль над доходами центральные правительства часто отказываются уступать. Эффективная децентрализация предполагает широкий набор организационных структур, которые не существовали при старой системе, и они требуют времени для развития. Сбалансированная бюджетно-налоговая децентрализация, обеспечивающая количественное совпадение рассредоточенных доходных (налоговых) источников и децентрализовано осуществляемых бюджетных расходов, а также достаточный для этого объем бюджетных и налоговых полномочий на каждом уровне бюджетно-налоговой системы, видимо, невозможна. По крайней мере, ни один пример такого рода в мировой практике не известен. Тем не менее разные страны (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансированности, причем это происходит не только по причине их финансово-бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства.