Чтение онлайн

В-шестых, деконцентрация позволяет подобрать наиболее эффективные местные механизмы решения проблемы, адаптировать процесс принятия решения к местным условиям.

Можно указать на два безусловных доказательства эффективности децентрализации:

1) она целесообразна в отношении благ, выгоды от производства которых локализуются в пределах данной территории;

2) она эффективнее централизации, потому что население региона, как правило, более однородно с точки зрения потребностей и наличия ресурсов для их удовлетворения, чем население страны в целом. Централизация ресурсов эффективна в случае производства чистых общественных благ, выгоды от которых получает все население страны: охрана границ, строительство электростанций.

В целом деволюция должна в большей мере способствовать повышению эффективности оказания услуг на региональном и местных уровнях, мобилизировать местные ресурсы. С другой стороны, делегирование может быть действенным, если региональные правительства смогут разработать эффективные программы в национальных интересах (образование, здравоохранение). Центральное правительство при этом должно установить в целом, сколько может быть израсходовано, определить минимальный стандарт оказываемых услуг. Не всегда полная автономия субнациональных правительств может быть приемлема. Так, в Румынии законодательством в 1990-х гг. субнациональным правительствам гарантировалась бюджетная автономия. К сожалению, в Румынии существует большое число маленьких, бедных локальных правительств, не имеющих собственных ресурсов. Автономия не может быть приемлема для маленьких сельских местных бюджетов в отличие от богатых ресурсами городов. Так, в Российской Федерации можно наблюдать смешанные формы децентрализации (табл. 2.1). В сфере образования – деконцентрация и делегирование, в правоохранительных органах – делегирование и централизация.

Таблица 2.1

Формы децентрализации в России

Экономическая наука выделяет в категории федерализма новые проблемы, которые неизбежно возникают в любой государственной системе. Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них незаменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства.

Во-первых, возникает проблема оптимального распределения прав собственности между уровнями государственной власти. Хорошо известно, что эффективное распределение прав собственности в традиционном рыночном обмене обеспечивается тогда, когда эти права четко специфицированы, имеют эффективные механизмы защиты, а трансакционные издержки взаимодействия близки к нулю. Проблема оптимального распределения ресурсов в общественном секторе является гораздо более сложной. Современное государство по своей природе далеко от контрактного, политический обмен отличается от рыночного в силу ряда обстоятельств, например неравноправия сторон, отсутствия добровольности сделок, объективной ограниченности прав собственности (в частности, их нельзя передать, сдать в аренду более эффективному собственнику и т. д.). Принятие решений относительно распределения прав и ответственности за общественные ресурсы является ареной демонстрации политической силы, поиска ренты, связано со сменой общественных приоритетов. Все это обусловливает необходимость и важность институционального подхода к решению данной проблемы.

Поскольку проблема эффективного вертикального распределения прав собственности в общественном секторе напрямую связана со степенью спецификации этих прав, эволюцию модели бюджетного федерализма можно рассматривать как движение от размытости, нечеткости прав собственности в системе неразделенных общественных финансов к более четкому определению и закреплению этих прав вместе с формированием соответствующей внутренней организационной структуры, способствующей Парето-оптимальному распределению ресурсов. Кроме того, постепенно появляются различные механизмы расщепления (дифференциации) прав, обеспечивающие передачу этих прав в пользу тех, кто их эффективнее использует (например, система обусловленных федеральных грантов или налоговых соглашений между уровнями власти).

В то же время структура органов государственной власти (степень децентрализации, масштабы самоуправляемых единиц, их полномочия, характер взаимоотношений с центром) представляет экономический интерес в той степени, в которой они вовлечены в процесс оптимального размещения ресурсов и распределения доходов.

Во-вторых, проблема развития бюджетного федерализма тесно связана с еще одной институциональной основой – она отчетливо демонстрирует зависимость от предыдущей траектории развития. Гибкость зависит от способности индивидов к рациональной обработке информации, увеличивает диапазон выбора, но делает его более дорогим и менее предсказуемым. Данная проблема в функционировании институтов получила название парадокса Шекла (Shackle Paradox). Его удачно сформулировал Ж. Сапир: «В децентрализованном хозяйстве невозможно достичь полной стабильности и предсказуемости; но без стабильности и предсказуемости децентрализованные агенты не способны принять решение». [5]

В-третьих, современная теория бюджетного федерализма призвана решить проблему определения критериев выбора между справедливостью и эффективностью в распределении и использовании общественных ресурсов. Существуют четыре подхода к пониманию справедливости в экономической теории:

1) эгалитаристский – все члены общества должны получать равные блага;

2) роулсианский – максимизируется полезность наименее обеспеченного лица;

3) утилитаристский – максимизируется суммарная полезность всех членов общества;

4) либертаристский – справедливость устанавливается рынком.

При очевидном противоречии указанных подходов друг другу сфера общественных финансов – именно то место, где требуется их оптимальное сочетание. Ясно, что рыночная справедливость предполагает прямую взаимосвязь между результатами и усилиями, что формирует систему мотивации к эффективному труду. В то же время регулирующая роль государства в распределении ресурсов направлена на достижение не только количественного, но и качественного роста, которому сопутствуют прогрессивные сдвиги в экономике; это достигается, например, через поддержку инновационной деятельности. Здесь уже применим утилитаристский подход, а его результаты относятся к долгосрочному периоду. В то же время в условиях объективного неравенства регионов, муниципальных образований России, обусловленного историческими различиями в развитии промышленного потенциала и финансовой системы, неравномерностью в обеспечении природными ресурсами, различием природно-климатических условий, что, например, влияет на энергозатраты, разной остротой социальных проблем и пр., требуется сочетание двух подходов в распределении общественных ресурсов: распределения по потребности (эгалитаристского подхода) и распределения по результатам труда (либертаристского подхода). Установление высокого уровня выравнивания может столкнуться с проблемой объективных показателей, отражающих потребности местных властей в тех или иных затратах, связанных с осуществлением их полномочий. Это довольно сложная задача: система должна охватывать все территориальные образования, начиная от самой маленькой деревни и кончая самым крупным городом. На политическом уровне должно быть принято решение, какую меру потребностей следует избрать, так как «правильной» меры здесь просто не существует. Исходя из этого аргумента, некоторые предпочитают ограничиться выравниванием «расходов», не стремясь к достижению полного выравнивания.

Дополнительно к этому существует и еще одна упомянутая ранее трудность, когда немногочисленная группа получателей социальной помощи обходится крайне дорого. В таких случаях более эффективно прямое вмешательство центрального правительства или предоставление средств путем субвенций.

Система ограничивается и необходимостью установления равновесия между максимально точной мерой потребностей и уровнем сложности выравнивания. Если децентрализация распространяется на многочисленные функции, то система выравнивания неизбежно будет сложной, давая тем самым повод для критики со стороны тех, кто на ней теряет, и будет всеми силами пытаться разоблачить бюрократию и непрозрачность системы, доказывая ее политическую несостоятельность.

Технические аспекты бюджетной децентрализации не меняют факт того, что бюджетные отношения между органами государственного управления являются в высшей степени делом политическим. Децентрализация бюджетных средств затрагивает бюджетные отношения по вертикали власти и распределение ресурсов между центральными и субнациональными органами власти. Если центральные органы власти рассматривают такие отношения как игру с нулевым результатом, они могут не быть склонными и фактически бояться политических последствий децентрализации. Ввиду того что децентрализация, как и другие реформы, в странах в переходном периоде требует сильной политической поддержки, успешная децентрализация нуждается в лидере на самых высоких уровнях государственного управления. Медленный темп децентрализации во многих странах с переходной экономикой говорит о весьма ограниченной приверженности в этом плане. Сторонникам децентрализации (включая сторонников в международном сообществе) нужно уметь отстаивать децентрализацию, пропагандируя в этой связи в равной мере «что» хорошего в децентрализации и «как» построить здоровые бюджетные отношения между органами государственного управления. В свою очередь, политическая экономия бюджетной децентрализации поднимает вопросы, касающиеся ее ориентированности на бедных. Политическое влияние богатых муниципалитетов (например, столичных городов) может стать основным препятствием при разработке и реализации трансфертов между государственными органами, необходимых для уменьшения горизонтальной несбалансированности.

Если предположить, что налоговый потенциал и необходимые расходы оцениваются точно, поводом для критики чрезмерного выравнивания может послужить то, что оно замедляет процесс оптимального размещения факторов производства в стране. Рабочая сила удерживается в тех районах, где ее предельная производительность ниже, чем в других местах, а выравнивание обеспечивает минимальный уровень местных услуг, ограничивая тем самым мотивацию к перемещению в районы с более интенсивным экономическим ростом.