Чтение онлайн

5. Выделено три направления деятельности Президента РФ в качестве субъекта предварительного финансово-бюджетного контроля: подписание федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; реализация контрольных полномочий посредством полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ и системы компетентных органов; собственное нормативное регулирование. Кроме того, установлено, что Президент РФ реализует ряд полномочий, способствующих проведению качественного и эффективного предварительного финансово-бюджетного контроля, к которым относятся издание документов программного характера и обеспечение принципиального единства органов законодательной и исполнительной ветви власти – иных субъектов предварительного финансово-бюджетного контроля. На основании изложенного сформулировано предложение о дополнении гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (с учетом замены термина «финансовый контроль» на термин «финансово-бюджетный контроль») ст. 265.1 «Финансово-бюджетный контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации».

6. Обоснован вывод о необходимости уточнения содержания ч. 5 ст. 101 Конституции РФ следующим образом: «Для осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Однако, учитывая сложный порядок пересмотра Конституции РФ, Конституционный Суд РФ может решить данный вопрос посредством толкования Конституции РФ.

7. Аргументирована необходимость дополнения Бюджетного кодекса РФ (с учетом замены термина «финансовый контроль» на термин «финансово-бюджетный контроль») ст. 270.2 следующего содержания: «Органы предварительного финансово-бюджетного контроля осуществляют взаимодействие путем оказания правовой, консультационной и аналитической помощи при разработке проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-бюджетным вопросам, обмена методическими и нормативными материалами, информацией о результатах контрольной деятельности, проведения совместных контрольных мероприятий, а также создания совместных консультативных органов».

8. В целях реализации принципа профессионализма и компетентности лиц, исполняющих полномочия контролирующих субъектов предварительного финансово-бюджетного контроля, сформулирован ряд предложений по совершенствованию Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Положения, выносимые на защиту:

1. Появление в бюджете так называемых собственных средств является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Европейский Союз (далее – ЕС) характеризуются как нетипичные, особые международные организации sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счетной палаты (далее – ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля ЕС. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП – дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.

2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС – Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере у Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счетную палату, также имеющую, согласно учредительным договорам, статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.

В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.

3. Европейская счетная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.

В то же время ЕСП является единственным институтом ЕС, который вправе проверять деятельность всех других его институтов и органов по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных, взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жесткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность ее выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.

Это является одной из причин того, что ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет ее позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.

4. Применяя, конечно, с известной степенью условности, к институциональной структуре ЕС традиционную «трехзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую – четвертую контрольную ветвь власти, что является еще одной правовой особенностью ЕС.

5. Европейская счетная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в ЕС Пространства свободы, безопасности и законности (далее – Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля ЕС, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП со времени заключения Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.

Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счетную палату.

6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счетной палаты одновременно по характеру является и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве ее структурного подразделения OLAF – Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этой связи получить полномочие налагать санкции на третьих лиц.

7. Контроль Европейской счетной палатой осуществляется по месту расположения других институтов ЕС, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счетными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств начиная с институтов ЕС до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России.

8. При осуществлении своих контрольных полномочий ЕСП прибегает к различным видам аудита. За последнее время ЕСП все больше уделяет внимание вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности), т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза при существующих бюджетных возможностях.