Чтение онлайн

На основании проведенного исследования и полученных результатов предложена концепция проекта федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации» (специальная глава, посвященная финансовому контролю представительных (законодательных) органов власти).

Положения, выносимые на защиту:

1. Обосновывается вывод о том, что парламентский финансовый контроль занимает свое особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов Российской Федерации. Такое его положение основано на том, что, во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции РФ и в основных законах субъектов Российской Федерации; во-вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за использованием бюджетных средств достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом – Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ); в-третьих, контроль за использованием исполнительной властью финансовых средств законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и в большей степени через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля – контрольно-счетные органы.

2. В Российской Федерации отсутствует концепция государственной политики по обеспечению государственного финансового контроля. Такая ситуация на сегодняшний день создает препятствия созданию соответствующей нормативной базы для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля.

Концепция должна определять стратегические направления в области государственного финансового контроля, которые прежде всего должны быть направлены, исходя из принципа разделения властей, на разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательными органами и создаваемыми ими органами контроля, с одной стороны, и государственными органами, представляющими исполнительную ветвь власти, – с другой.

Такой подход требует четкого разделения компетенции: что относится к парламентскому (внешнему) финансовому контролю, а что к контролю, осуществляемому органами исполнительной власти (внутреннему государственному финансовому контролю). В этом случае появится реальная возможность свести к минимуму необоснованные дублирование и параллелизм в деятельности контролирующих государственных органов в финансовой сфере, более конкретно определить место и роль законодательных и исполнительных органов власти в этом процессе.

3. Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г., закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в БК РФ поправки, которая закрепила бы право утверждать ведомственную структуру федеральных расходов за Правительством РФ, а не за парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ в настоящее время.

4. В связи с проблематичностью и неупорядоченностью системы и структуры государственных органов финансового контроля предложена авторская их классификация. С учетом современных требований наиболее рациональной, с точки зрения диссертанта, представляется следующая их система и структура:

– внешний (парламентский) государственный финансовый контроль, который осуществляют палаты Федерального Собрания, Счетная палата РФ, законодательные органы субъектов Федерации, создаваемые ими контрольно-счетные органы;

– внутренний государственный финансовый контроль (контроль по линии исполнительной власти), который проводится Правительством РФ, Министерством финансов РФ, федеральными органами государственного финансового контроля исполнительной власти, территориальными органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими контрольные функции в сфере финансов, высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации и создаваемыми ими контрольными органами.

5. При выстраивании взаимоотношений между внешними и внутренними органами государственного финансового контроля автор исходит из приоритетности первых. Такой вывод обосновывается исходя из конституционного принципа разделения властей и правового положения органов законодательной и исполнительной власти.

Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.

Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими контрольно-счетные органы, согласно их статусу, независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и их эффективном использовании.

6. Юридический анализ конституционного механизма взаимоотношений между палатами Федерального Собрания и Правительством РФ в части реализации парламентом своих контрольных полномочий в отношении Правительства РФ позволяет сделать вывод о том, что внесение поправок в ст. 103 и 114 Конституции РФ, связанных с контрольными полномочиями Государственной Думы в отношении Правительства РФ, во многом должно способствовать усилению парламентского финансового контроля. В то же время констатируется, что в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (ред. от 22 июля 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации» отсутствуют нормы, обязывающие Правительство РФ отчитываться перед парламентом страны о ходе обеспечения исполнения федерального бюджета.

7. Исследуя механизм парламентского контроля палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, автор подчеркивает необходимость более подробной регламентации этой функции палат. В связи с этим предлагается в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, так как порядок внесения законопроектов, касающихся федерального бюджета, и их рассмотрение имеют свои существенные особенности.

8. Предлагается расширить конституционно-правовой статус Совета Федерации, предоставив ему полномочия в части контроля за использованием средств федерального бюджета. Такая необходимость вытекает из того, что в настоящее время контрольные полномочия Совета Федерации в этой области практически законодательно нигде не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в законотворчестве.

Несмотря на то что в соответствии со ст. 164 БК РФ Совет Федерации, наряду с Государственной Думой и другими органами, является участником бюджетного процесса, его реальное участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.