Чтение онлайн

Несмотря на эти тщательные приготовления, проект M1 – M15 столкнулся с проблемами, поскольку реальное движение транспорта оказалось гораздо ниже ожидаемого, и проект формально стал банкротом, как и многие другие проекты платных дорог. Главной причиной оказались оптимистические прогнозы роста движения транспорта, кроме того, многие водители предпочли объезжать платную дорогу по бесплатным трассам [236] .

Еще одной чертой платных дорог является то, что рискованность данных проектов во многом предопределяется значительным рыночным риском, который здесь более выражен, чем во многих других типах коммерческой деятельности. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, спрос на автотранспорт во многом зависит от экономического развития. Нередка ситуация, когда дорожное движение увеличивается в два раза по сравнению с темпом экономического роста, что означает эластичность по доходу порядка двух. Эта тенденция сильнее проявляется в отношении крупных дорог, чем небольших. Во-вторых, эластичность цены в отношении платы, как правило, очень высока; опыт показывает, что обычно она находится в диапазоне от –1,4 до –2,5, так что повышение дорожной платы в действительности приводит к снижению доходов. Главной причиной этого зачастую является наличие альтернатив платным дорогам; действительно, часто выдвигается требование наличия бесплатной дороги, идущей параллельно платной [237] . И обе эти проблемы, как отмечалось, присутствуют в проекте М1 – М15 в Венгрии, так же как и в проектах во многих других странах.

Значимость рыночного риска усиливается из-за структуры издержек автодорог, учитывая весомую долю постоянных затрат. Следовательно, снижение движения транспорта не приводит к соответствующему снижению затрат. Согласно оценкам, для жизнеспособности платной дороги плотность движения должна достигать, по меньшей мере, 10 000 машин в день, а лучше 15 000. Около 1500 машин необходимо для окупаемости системы сбора платы, еще 3500 машин нужно для других эксплуатационных расходов, а остаток, то есть 5000–10 000 машин в день, необходим для финансирования капитала, это подразумевает, что около двух третей затрат в долгосрочной перспективе постоянны. В краткосрочной перспективе постоянным является еще большее количество [238] .

Эти проблемы усугубляются тем обстоятельством, что многие концессии платных дорог сегодня составляют малую часть системы автодорог, не позволяя положительным денежным потокам в старых частях системы компенсировать потери в более новых частях. Такое перекрестное субсидирование характерно для французской системы, которая в настоящее время обеспечивает перечисления между различными частями платных дорог путем вложения «сверхприбыли» в определенные объединенные фонды. Самое необычное решение в этом отношении предложено в Японии, где существует только одна государственная корпорация автодорог Японии, управляющая междугородной системой платных дорог протяженностью около 9000 км. Однако эта компания является государственным предприятием.

Необходимо отметить, что проблема доходов ниже прогнозируемых на платных дорогах необязательно означает, что в процессе подготовки проекта были сделаны в целом неправильные прогнозы; вопрос скорее состоит в том, что существует тенденция недооценивать последствия неустойчивости спроса во времени и влияния конкурирующих альтернатив. Там, где не существует доступных реальных альтернатив, прогнозы дорожного движения оказываются гораздо более точными, что подтверждается данными трех проектов мостов, представленными в таблице IX.і. Во всех трех случаях новый мост предлагал значительную экономию времени по сравнению со старым решением, такую экономию, за которую водители, очевидно, готовы были платить.

Правительство может избежать проблем, связанных с финансированием частной эксплуатации дороги с помощью дорожных сборов, следующим образом: вместо того, чтобы требовать от частного оператора предоставлять все необходимые услуги, вознаградить оператора именно за это. Другими словами, частный сектор обеспечивает все, включая необходимый оборотный капитал, но услуги, в конечном счете, оплачиваются правительством путем ассигнований. Этот новый вид сотрудничества государства и частного сектора может значительно распространиться в будущем. До сих пор данный подход в основном использовался для заключения контрактов на эксплуатацию и ремонтные работы в дорожном секторе, например, в Аргентине, Австралии и Новой Зеландии, но скоро будет введен и в некоторых других странах Латинской Америки и Африки [239] .

Наиболее известными примерами этого подхода являются проекты DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация) в Великобритании, которые являются инвестиционными проектами. С точки зрения подхода DBFO, контракт на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию новой дороги присуждается концессионеру, специализированной компании, которая впоследствии получает компенсацию непосредственно от клиента, государства в течение периода концессии. В случае Великобритании, где было заключено 9 таких контрактов в течение 1990-х гг. и еще 4 находились в процессе подготовки в 2000 г., срок действия таких контрактов составляет 30 лет [240] . Контракты на эксплуатацию и ремонт до сих пор заключались на гораздо более короткий срок, а именно от 5 до 10 лет.

Инвестиционные проекты, основанные на подходе DBFO, также существуют и в других странах, таких как Голландия, Финляндия и Португалия, и применяются в железнодорожных инфраструктурных проектах. Подобный подход был также использован в Германии под названием Vorfinanzierung (предварительное финансирование). В Германии в течение 1990-х гг. таким способом было профинансировано двенадцать дорожных проектов стоимостью 4,6 миллиарда немецких марок, а также один железнодорожный инфраструктурный проект. Эти контракты, однако, не включают проектирование и эксплуатацию по завершении, что является серьезным различием между этим подходом и тем, который применялся в проектах, описанных ниже [241] . Одним из наиболее современных немецких проектов является туннель под рекой Варнов в Ростоке, соединяющий два района города. Концессию получила французская компания Bouygues. После получения концессии возникли значительные проблемы, поскольку концепция строительство – эксплуатация – передача подразумевает платежи пользователей для финансирования проекта. Но прогнозы были сделаны без учета таких платежей, и поэтому нуждались в корректировке. После коррекции проект оказался больше нежизнеспособным, поэтому просьба об оказании финансовой помощи для его спасения была направлена в Комиссию Евросоюза и Федеральное правительство Германии. Поскольку эти организации не несут ответственности за инвестиции в городской транспорт, до сих пор неясно, будут ли устранены барьеры для туннеля через Варнов. Этот пример вновь показывает, какого типа проблемы неминуемо возникают при сотрудничестве государства и частного сектора, если роли государственных и частных инвесторов с самого начала четко не определены.

Характерной чертой проектов DBFO в Великобритании является то, что вознаграждение в основном базируется на теневых сборах. Одной из установленных целей такого поведения является передача транспортного или рыночного риска частному сектору с целью сокращения общей стоимости риска. Однако мы можем показать, что транспортный риск невозможно передать путем теневых сборов и что фактическая структура теневых доходов, до сих пор применяемая в Великобритании, действительно подтверждает это [242] . Действительно, в последних проектах DBFO теневые сборы играют меньшую роль, и вместо них используется система вознаграждения, основанная на доступности. Это в равной мере относится и к подобной системе, разработанной в Швеции, и к проектам эксплуатации и ремонта в других частях мира, где вознаграждение основано на фиксированной ставке выплат в месяц [243] .

Важной чертой этих последних разработок в дорожном секторе является появление новой роли частного сектора в обеспечении инфраструктуры. Акцент сместился с финансирования на экономическую эффективность в строительстве и эксплуатации дорог и в сторону инноваций в технологиях дорожного строительства. Таким образом, DBFO выдвинул на первый план важность этого подхода для заключения контрактов по обеспечению инфраструктуры.

Традиционно заключение контрактов в строительном секторе основывалось на вкладах. Клиент нес ответственность за принятие решений об используемых технологиях и материалах, а подрядчик – за поставки в соответствии с установленными техническими требованиями. Этот подход мешает нововведениям, но, тем не менее, используется сегодня во всем мире. Однако мало-помалу этот способ заменяется контрактной системой, основанной на требованиях к эффективности. Такая контрактная система включает строительство и эксплуатацию с целью контроля эффективности, и требует от клиентов формулировать свои требования к результату, оставляя проектирование, технологии и материалы под ответственность подрядчиков. Одной из целей является разрешение подрядчикам делать инвестиции в инновации, не требуя раскрытия используемых технологий и материалов до истечения контракта, эффективно предоставляя подрядчикам патентный период. В сущности, это также входило в намерения контрактов DBFO в Великобритании, упомянутых выше, хотя в этом отношении замысел был реализован лишь частично. Поэтому дальнейшее развитие подхода DBFO может привести к заключению контрактов, больше основанных на эффективности [244] .

Итак, различия в опыте реализации проектов по схеме строительство – эксплуатация – передача и подобным схемам очевидны. С одной стороны, опыт Гонконга доказал преимущества этих схем. С другой стороны, опыт соседнего Таиланда показал, насколько сложными и рискованными могут быть схемы строительство – эксплуатация – передача, если они тщательно не продуманы. Основными составляющими успешного проекта по схеме строительство – эксплуатация – передача, похоже, являются опытный и простой управляющий орган и структура, полноценное контрактное соглашение, структурированный набор норм, большой и надежный консорциум, опытная строительная организация, некоррумпированный политический режим и отсутствие вмешательства со стороны политики после заключения контракта [245] .

Мы начали эту главу с вопроса, может ли участие частного сектора в крупных инфраструктурных проектах способствовать повышению ответственности и тем самым защитить общество лучше, чем проекты без участия частного сектора. Изучение последнего опыта участия частного сектора показывает, что ответ на этот вопрос не так прост. Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности, выявленных в традиционном подходе разработки проектов, в некотором отношении может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры, несмотря на то, что опыт участия частного сектора в транспортной инфраструктуре все еще недостаточен, чтобы делать надежные выводы. Предварительные уроки, которые можно вынести из нашего анализа, таковы.