Чтение онлайн

В целом можно вынести три основных урока из Eurotunnel и похожих проектов. Первый: за предложениями о концессии могут стоять как краткосрочные (строительные), так и долгосрочные (эксплуатационные) интересы, которые часто расходятся. Необходимо удостовериться, что долгосрочные интересы играют ведущую роль с самого начала и что это отражено в организационной (владение и управление) структуре концессионера. Обоснование этому положению будет представлено в примерах ниже. Сегодня применяются различные механизмы в связи с проектами строительство – эксплуатация – передача и подобными им, которые должны гарантировать, что это положение будет достигнуто. К таким механизмам относится первоначальная невозможность для акционеров консорциума, выигравшего контракт строительство – эксплуатация – передача, продать свои акции в течение определенного периода времени без разрешения правительства, а также четкие обязательства относительно времени и затрат на строительство, содержащиеся в предоставленных на торги заявках [224] . Дополнительный механизм, разработанный в Великобритании в связи с введением контрактов DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), заключается в праве правительства прекращать договор с концессионером при определенных обстоятельствах плюс так называемое прямое соглашение между кредиторами и правительством, позволяющее финансистам «вступать в права» в случае, если контракт с концессионером расторгнут. Это право дает возможность финансистам принять на себя руководство операциями на ограниченный период времени, в течение которого они могут попытаться найти замену эксплуатационной компании [225] .

Второй: при условии, что проект был соответствующим образом задуман, разработан и спроектирован, включая наличие у концессионера адекватной структуры собственности, структуры строительство – эксплуатация – передача могут быть эффективными механизмами для реализации проектов такого рода [226] .

Третий: с самого начала имеет смысл определить типы риска и правильно распределить его между участвующими сторонами. Например, частные инвесторы не могут нести политический риск и управлять им, поэтому он должен быть возложен на лиц, ответственных за политику, а именно на государство.

В то время как в США платные дороги широко использовались уже в XVIII и XIX веках, сегодня они становятся глобальным явлением, приобретая особое распространение в странах Европы [227] . Франция и Испания имеют самый долгий и обширный опыт строительства частных дорог, финансируемых платой за использование [228] . Частные концессии в Испании появились в 1960-х гг., тогда как во Франции – в начале 1970-х. Опыт Италии восходит к 1960-м гг., но роль частных промышленников была там достаточно сильно ограничена.

К концу 1990-х гг. Франция открыла 6700 км платных междугородних автомагистралей, управляемых по концессии девятью различными компаниями. Но только одна из них, Cofiroute, находится в частной собственности. Другие компании являются смешанными инвестиционными компаниями, в которых могут сочетаться частное и государственное право собственности, но все эти компании почти полностью принадлежат национальным и местным правительствам. Участие частного капитала в системе автомагистралей Франции поощрялось с начала 1970-х гг., и несколько частных консорциумов вышли на рынок. Основные правила для институциональной схемы, регулирующей предприятия, состояли в том, чтобы акции и ресурсы, передаваемые акционерами, составляли, по меньшей мере, 10 процентов от стоимости, а займы без государственной гарантии – по меньшей мере, 15 процентов. Дорожная плата на начальном этапе может устанавливаться частными концессионерами самостоятельно [229] .

Однако все, кроме одной частной концессии, позднее столкнулись с финансовыми проблемами в основном из-за энергетического кризиса 1970-х гг. и были либо поглощены, либо превращены в смешанные компании в начале 1980-х гг. В это время частное участие в секторе больше не поощрялось. Кроме того, власти начали более активно вмешиваться в процесс установления платы за проезд через политику гармонизации платы по всей стране. Проблемы частных компаний можно частично объяснить тем фактом, что в основном они принадлежали строительным компаниям, чей главный интерес заключался в строительстве автомагистралей, а не в их эксплуатации. С конца 1980-х гг., когда Франция сменила политику и снова начала поддерживать участие частного сектора, стало сложно привлекать частный интерес из-за продолжающейся политики жесткого контроля платы за проезд Министерством финансов.

К 1998 г. в Испании было около 2250 км автомагистралей, управляемых пятнадцатью различными концессиями. Двенадцать из них начинали как частные концессии, а три были переданы национальным и региональным правительствам в 1980-х гг. Как и во Франции, главными причинами слабых финансовых показателей частных эксплуатационных компаний были энергетический кризис и недостаточная капитализация проектов. Кроме того, проблема заключалась еще и в том, что главными действующими лицами, стоящими за концессионерами, были строительные компании, заинтересованные, в основном, в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Похоже, эти проблемы усложнял еще и тот факт, что только 10 процентов расходов на строительство должны были финансироваться из собственных средств, и что правительство гарантировало до 75 процентов иностранных займов; более того, правительство приняло полный риск валютного курса иностранных займов.

И 6700 км французских, и 2250 км испанских платных дорог к концу 1990-х гг. оказались, в основном, на самообеспечении. Опыт Франции дает основания предполагать, что частные компании, вероятно, могут построить дороги дешевле, чем государственные компании. Однако опыт как Франции, так и Испании указывает на опасность создания стимулов, при которых частные концессионеры больше заинтересованы в строительстве, чем в эксплуатации платной дороги, и на дилеммы регулирования платы за проезд. Французский подход к регулированию цен создает политический тип риска, поскольку критерии не очевидны. В Испании используется открытая модель регулирования, но она применяется во всех случаях, таким образом, игнорируются важные различия между концессиями.

Начиная с этих первопроходцев, строительство платных дорог с участием частного капитала начало расширяться. В одном источнике указан 121 инфраструктурный проект с участием частного капитала в развитых странах. Все эти проекты были реализованы с января 1985 г. по октябрь 1998 г., и большинство из них составляли платные дороги. Средняя стоимость проекта составляла около 750 миллионов долларов США, чему способствовал ряд мегапроектов в Европе, спонсированных Европейским союзом. Согласно данным Всемирного Банка в период с 1990 г. по 1997 г. в развивающихся странах было начато или разрабатывалось 280 автодорожных проектов на условиях сотрудничества государства и частного капитала. Средняя стоимость проекта составляла около 190 миллионов долларов США, причем большинство проектов находились в Восточной Азии и Латинской Америке [230] . Китайская Народная Республика является страной с наиболее интенсивной программой. Согласно оценкам, в Китае за последние пять-шесть лет в частные руки перешло 2800 км скоростных автострад. Там существует около 800 концессионных соглашений, все они основаны либо на лизинговых соглашениях, либо на договорах строительство – эксплуатация – передача [231] .

Широкое развитие платных дорог также наблюдается в Мексике, Малайзии, Индонезии и Калифорнии. За последние пять лет Мексика построила 5500 км новых платных дорог стоимостью в 10 миллиардов долларов США. Малайзия построила один из самых дорогих проектов с участием государства и частного капитала в развивающихся странах: автостраду Север-Юг стоимостью в 1,6 миллиарда долларов США [232] . В Калифорнии было построено четыре платные дороги общей стоимостью в 2,5 миллиарда долларов США после заключения соглашения в январе 1991 г. по схеме строительство – эксплуатация – передача и без привлечения денежных средств штата или государства [233] .

Некоторые из этих проектов столкнулись с трудностями, включая автомагистраль второго уровня в Бангкоке и мексиканскую программу платных дорог. В последнем случае проблемы отразили неадекватную подготовку, перерасход средств и оптимистичные прогнозы дорожного движения. Движение после открытия новых дорог также было не настолько интенсивным, как ожидалось, из-за конкуренции с параллельными маршрутами. Что касается примера Таиланда, то здесь проблема заключалась в плохо сформулированной регуляторной политике, что, среди прочего, означало неопределенность в вопросе о том, кто должен взимать плату после завершения проекта [234] .

Из участия частного сектора можно извлечь важный урок: подготовка проекта должна быть тщательной и занимать достаточно времени для четкого определения всех вопросов, рисков и соответствующей политики. Европейский банк реконструкции и развития, похоже, хорошо выучил этот урок, как и другие уроки ранних проектов, что отражено в соглашениях, обосновывающих финансовую схему его первого проекта в автодорожном секторе в Восточной Европе – платной автостраде M1 – M15, проекте строительство – владение – эксплуатация – передача в Венгрии. Концессионная компания – это специализированная компания, которая должна иметь необходимый штат и управление, позволяющие ей использовать кредиты. Контракты с фиксированной ценой заключались как на строительство, так и на эксплуатацию. Некоммерческие риски ложились на правительство, а кредиторы брали на себя ответственность за управление процентной ставкой и валютными рисками [235] .