Чтение онлайн

В-третьих, мы предлагаем четыре основных инструмента ответственности для использования в процессе принятия решений в мегапроектах:

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования; и

4. Привлечение рискового капитала.

Прозрачность

Прозрачность является главным средством обеспечения ответственности в государственном секторе. Здесь мы рекомендуем более высокую степень публичности и общественного участия, включая вовлечение заинтересованных сторон, по сравнению с тем, что обычно свойственно для мегапроектов. Развитие мегапроектов определенно должно выиграть от большего вовлечения гражданского общества. Традиционный аргумент против общественного участия заключается в том, что это замедляет принятие решений и приводит к неоптимальным результатам. Мы считаем совершенно иначе. Мегапроекты, участники которых пробовали обойтись без публичности и участия общественности, часто сталкивались с таким сильным сопротивлением, что процессы принятия решений дестабилизировались и участникам и проектам навязывались второсортные решения с точки зрения процедур и результата. Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

Функциональные требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к принятию решений в мегапроектах вместо традиционного подхода, ориентированного на технические решения. Применение подхода функциональных требований означает, что, насколько это возможно, все требования относительно возможного проекта должны быть определены до рассмотрения различных технических альтернатив для предложенного проекта и до его экспертизы. В принципе, функциональные требования должны вытекать из национальных и других политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Одно из преимуществ подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиваться на цели, а не на средствах. Это позволяет вести конструктивный и эффективный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и других. В то же время подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами.

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования – это совокупность экономических правил, регулирующих строительство и эксплуатацию определенного мегапроекта, и других экономических правил, оказывающих существенное влияние на финансовую и экономическую эффективность проекта, а также правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта, например, для аэропортов или мостов это подразумевает подъездные пути. Эти правила помогут ответить на вопрос, будут ли такие сообщения нуждаться в государственном финансировании или будут финансироваться за счет платных услуг. Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы. Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из рискового капитала, как мы предлагаем, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Мы документально подтвердили, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру. По нашему мнению, более эффективный способ добиться ответственности – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемая для данного проекта, должна составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможно строительство инфраструктуры. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости неопределенности на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости. Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства.

Наконец, в-четвертых, мы предлагаем две альтернативные модели для ответственного принятия решений в мегапроектах, одну, основанную на подходе государственных предприятий (ГП) к разработке проекта, другую – на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подходе подобного рода. Обе модели подробно описаны, помимо прочего, до уровня участия заинтересованных кругов, оценки воздействия на окружающую среду и отчетных процедур. Мы не даем рекомендаций относительно предпочтения одного подхода другому, поскольку только определенный политический и организационный контекст данного мегапроекта покажет, какой из них более приемлем. И все же мы предлагаем тщательно изучить оба подхода в любом предполагаемом проекте, прежде чем выбрать один из них. Мы подчеркиваем также, что независимо от подхода принципиально важно, чтобы с самого начала для проектной компании были установлены четкие стандарты выполнения, будь она государственной или частной, и что компания должна быть с самого начала укомплектована необходимым персоналом. Интересы строительства должны быть с самого начала уравновешены интересами эксплуатации среди членов совета директоров и персонала, кроме того, персонал и директора должны четко понимать, что подразумевается под управлением эффективностью и понятием риска и ответственности. Одним словом, если четыре инструмента ответственности, выделенные выше, учтены, любой из двух подходов к разработке мегапроектов будет работать и будет работать хорошо.

Мегапроекты в транспорте, телекоммуникациях и энергетике играют ключевую роль не в чем ином, как в создании того, что многие расценивают как зарождение нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Тем не менее, мы показали в этой книге, что история мегапроектов – это постоянно повторяемый правительствами, налогоплательщиками и частными инвесторами путь вложения миллиардов долларов в очень рискованные, неосуществимые проекты. Мы продемонстрировали, что проблема мегапроектов, главным образом, заключается в пренебрежении риском и недостатке ответственности при содействии промоутеров проектов, основное стремление которых состоит в том, чтобы строить проекты для частной прибыли, экономической или политической, а не использовать проекты для общественного блага. И мы доказали, что, для того чтобы исправить текущее положение дел, мы должны найти пути институционального включения вопросов риска и ответственности в процесс принятия решений для мегапроектов. Наконец, мы показали, как это можно сделать.

Мы упоминали в первой главе, что теоретики общества риска и демократии начали недавно призывать к разработке практической политики и мероприятий планирования, связанных с риском в реальном государственном принятии решений. В начале книги мы отметили, что предлагаем ее как попытку воплощения в специфичной области, социальная, экономическая и политическая важность которой увеличивается, того типа планирования и принятия решений, к которому призывают теоретики. Некоторые из мер, предложенных нами выше, сегодня медленно завоевывают позиции в ряде стран и мегапроектов. Мы надеемся, что наша книга поможет укрепиться этим позициям, равно как и распространению этих мер в большем количестве стран и проектов, тем самым делая демократию более ответственной, а общество риска менее рискованным.

Недавно Транспортный совет Дании попросил нас провести анализ планов для изучения жизнеспособности сообщений между Данией и Германией через Балтийское море, в районе пролива Фемарн-Бельт. Транспортный совет Дании был учрежден датским парламентом, чтобы усовершенствовать принципы датской транспортной политики путем финансирования исследований и проведения независимого изучения текущих транспортных проблем с последующей подготовкой рекомендаций для правительства, парламента и широкой общественности [273] .

Фемарн-Бельт – это пролив между Данией и Германией, расположенный в западной части Балтийского моря между островами Лолланд и Фемарн. Кратчайшее расстояние через Бельт – 18,6 км (приблизительно 11 миль) между Рёдбюхавном в Дании и Путтгарденом в Германии. Сообщение через Балтийское море в этом месте должно стать одним из крупнейших и самых дорогих межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Согласно оценкам, стоимость проекта может составить от 20 до 35 миллиардов датских крон (от 3,3 до 5,8 миллиарда долларов США) для сооружения моста и дополнительно от 15 до 30 миллиардов датских крон (от 2,5 до 5 миллиардов долларов США) для строительства подъездных путей. В рамках соглашения с шведским правительством относительно сообщения Эресунд датское правительство обязалось участвовать в строительстве сообщение Фемарн-Бельт при условии, что оно будет целесообразно с экологической и экономической точек зрения [274] . Позиция немецкого правительства менее определенна. Комиссия ЕС поместила сообщение Фемарн-Бельт в список особо приоритетных европейских транспортных инфраструктурных проектов, что означает, что Комиссия может внести 20 процентов в инвестиции. Из-за некоторых проблем с процессами разработки и оценки проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главы 2–7), сопоставимых по размеру и целям с сообщением Фемарн-Бельт, Транспортный совет Дании хотел разобраться, как можно улучшить процесс принятия решений для такого типа проектов.

В нашем анализе планов для Фемарн-Бельт мы обнаружили, что первоначальные подходы к анализу экономической целесообразности, сделанные датским и немецким Министерствами транспорта, в значительной степени совпали с тем, что в этой книге мы назвали традиционным подходом к разработке мегапроектов (см. главу 8) [275] . Мы подчеркнули необходимость усиления ответственности путем использования четырех инструментов, рассмотренных в главе 10: повышение прозрачности, использование функциональных требований, лучшее определение системы нормативного регулирования и, наконец, использование частного рискового капитала. Мы также проиллюстрировали, как это можно сделать в фактическом планировании и процессе оценки для Фемарн-Бельт, разрабатывая альтернативные подходы, сходные с концессионным подходом и подходом государственных предприятий, которые описаны в главе 11.