Чтение онлайн

Совет Безопасности ООН определяет сроки проведения миротворческих операций, принимает мандаты (вносит изменение в действующие) и дает разрешение, в случае необходимости, на силовое воздействие с целью урегулирования конфликтов. Работа Совета на миротворческом треке заключается в выработке политических решений и утверждении военной части мандатов миротворческих операций. Члены Совета рассматривают доклады Генерального секретаря, запрашивают мнение столиц и получают соответствующие указания. Что касается утверждения военной части мандатов ОПМ, здесь не существует универсального шаблона. Каждый мандат разрабатывается с учетом конкретной миротворческой операции и, как правило, предлагается Секретариатом ООН. По мнению некоторых отечественных исследователей и дипломатов, именно по этой причине политизация деятельности Секретариата ООН представляет собой вызов функционированию миротворческого механизма [86] . В частности, Постоянный представитель Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке В.И. Чуркин неоднократно обращал внимание на тот факт, что должности заместителей Генерального секретаря ООН, отвечающих за политические, гуманитарные и миротворческие вопросы, традиционно остаются за западными странами – США, Великобританией и Францией [87] .

Как представляется, для повышения эффективности работы Секретариата необходимо на практике соблюдать принцип ротации и предоставлять возможность гражданам других государств занимать указанные позиции в организации. Российская сторона регулярно говорит о необходимости обеспечения беспристрастности в деятельности Секретариата ООН в строгом соответствии со статьей 100 Устава всемирной Организации [88] . Министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров отмечает: «Стремясь не допустить демократизации межгосударственных отношений, США и их союзники все более откровенно и бесцеремонно приватизируют секретариаты международных организаций, протаскивают в обход установленных процедур решения о создании подчиненных им механизмов с неконсенсусными мандатами, но с претензией на право обвинять тех, кто по каким-то причинам не угоден Вашингтону» [89] . По его мнению, действующие долгие годы критерии по отбору кандидатов в органы ООН не отражают реальный вес государств в мировых делах и искусственно обеспечивают запредельное доминирование граждан стран НАТО и ЕС [90] . В свою очередь, «эти диспропорции еще более углубляются в силу системы постоянных контрактов, привязывающих их обладателей к позиции стран-хозяек штаб-квартир международных организаций, практически все из которых расположены в столицах, проводящих политику Запада» [91] .

В начале XXI века, с точки зрения отдельных государств, появилась необходимость в реформировании Совета Безопасности ООН. Большинство предложений по совершенствованию работы этого органа предполагает увеличение числа постоянных и непостоянных членов СБ. План под названием «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», базирующийся на Докладе бывшего Генерального секретаря К. Аннана [92] , подразумевает реализацию моделей «А» или «В». Первый вариант предусматривает появление 6 новых постоянных и 3 непостоянных членов, второй – формирование 8 мест в новой категории членов СБ, переизбрание которых будет проходить каждые 4 года, а также добавление одного непостоянного члена. Обе модели реформы Совета Безопасности подразумевают его расширение до 24 членов. Подобные преобразования вряд ли будут способствовать более эффективной кооперации государств, поскольку, согласно гипотезе о числе участников международного сотрудничества, перспективы плодотворного взаимодействия уменьшаются с увеличением числа участвующих сторон. Помимо этого, выработка консенсуса усложняется при наличии большего числа участников, имеющих разные позиции по тематике переговоров. В случае необходимости принятия незамедлительных решений (учреждение миротворческой операции при возникновении кризисной ситуации) излишнее усложнение процесса ведет к пробуксовке всей системы ООН.

В контексте реформы Совета Безопасности Российская Федерация поддерживает его расширение за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки, «отстаивающих подходы, интересы и чаяния большей части населения Планеты» [93] . При этом, как подчеркивает представитель Российской Федерации Д.А. Гильмутдинова, «в приоритетном плане необходимо исправить историческую несправедливость в отношении Африки, количество мест которой в Совете не соответствуют ни современной роли континента в международных делах, ни общему числу африканских государств» [94] . Актуальность данного предложения обусловлена тем, что большинство вопросов, рассматриваемых в СБ, связано именно с этим континентом. Вместе с тем, по мнению российской стороны, для эффективной и оперативной работы Совет должен сохранить компактность. По словам заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского, «оптимальное число членов Совета – немногим более двадцати… только в такой конфигурации Совет сможет продолжить оперативно реагировать на острые кризисные ситуации, а каждый его член – вносить реальный вклад в общие усилия» [95] . При этом важно сохранить право вето как «“краеугольный камень” всей архитектуры ООН, уникальный механизм, который препятствует продвижению в СБ односторонних подходов и побуждает постоянных членов искать компромиссы для выработки действенных и жизнеспособных решений» [96] . Как отмечают российские дипломаты, в случае отсутствия права вето «Совет превратился бы в орган, штампующий решения и ориентирующийся при этом на небесспорную или навязываемую условным большинством политическую линию в международных отношениях» [97] .

Среди относительно новых форматов работы Совета Безопасности следует отметить так называемую «формулу Арриа», названную в честь бывшего представителя Венесуэлы при ООН. Такие заседания членов Совета отличаются своим неформальным характером и гибкими процедурами. В случае необходимости существует возможность инкогнито пригласить представителей гражданского общества или политиков для уточнения чувствительной информации. К примеру, Российская Федерация использует этот механизм для освещения обстановки в зоне СВО и фиксации нарушений международного права украинской стороной [98] , [99] .

В исключительных случаях угрозы мира, акта агрессии при отсутствии консенсуса в Совете Безопасности Генеральной Ассамблее передается право рассмотреть данный вопрос с целью оперативной выработки предложений по урегулированию кризиса. Данная опция закреплена в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Единство в пользу мира» от 1950 года [100] . Принятие этой резолюции представляло собой попытку ограничить возможности Советского Союза по политико-дипломатическому блокированию военной операции государств – членов ООН против КНДР. Резолюция стала основой для механизма, позволяющего принимать решения на уровне Генеральной Ассамблеи ООН, без вовлечения Совета Безопасности в случае невозможности согласования единой линии его членами [101] . Это дало существенный импульс формированию концепции операций по принуждению к миру. Созданным правовым дуализмом воспользовались как минимум 12 раз, в том числе при отсутствии юридических оснований для запуска миротворческих операций [102] .

Среди главных органов Ассамблеи, напрямую рассматривающих проблемы, связанные с миротворческой деятельностью ООН, стоит выделить Четвертый комитет (специальные политические вопросы и вопросы деколонизации). Остальные комитеты – Первый (вопросы разоружения и международной безопасности), Третий (социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры) и Пятый (административные и бюджетные вопросы) – затрагивают проблемы миротворчества косвенно, в рамках своей узкой специализации [103] . Так, например, Пятый комитет Генеральной Ассамблеи ООН занимается вопросами, связанными с финансированием миротворческих операций [104] .

Среди вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи стоит отметить Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (С-34), созданный в 1965 году с целью рассмотрения широкого спектра вопросов миротворчества. Комитет состоит из 157 государств – членов ООН [105] . Специальный комитет проводит ежегодные сессии с целью выработки стратегических рекомендаций по различным аспектам проведения миротворческих операций и предоставляет результаты Четвертому комитету Генеральной Ассамблеи ООН. Ежегодный отчет играет роль своеобразного «ревизорского контроля», что представляется чрезвычайно важным в условиях масштабной и многоаспектной работы.

Среди структурных подразделений ООН, компетенции которых связаны с миротворческой деятельностью, следует выделить старейший постоянно действующий орган – Военно-штабной комитет (ВШК). Задачи и функции Военноштабного комитета изложены в Уставе ООН, в частности в ст. 47 [106] . Работа Военно-штабного комитета на начальном этапе осложнялась наличием непримиримых позиций его членов, что помешало выработать документы об общих принципах организации вооруженных сил ООН. С 1948 года деятельность ВШК сводилась к формальным заседаниям с периодичностью два раза в месяц. На сегодняшний день задачи ВШК выполняет Секретариат ООН. При этом у ВШК сохранились лишь консультативные функции. Причина низкой эффективности работы ВШК, вероятно, заключается в том, что в период холодной войны и гонки вооружений государства – члены ООН не всегда могли найти точки соприкосновения, что негативно сказалось на работе комитета. В рамках ВШК изначально планировалось создать постоянные автономные вооруженные силы ООН, что в нынешних условиях международного взаимодействия воспринимается скорее как утопия, нежели реальный план развития организации.

В начале XXI века российской стороной предпринимались попытки по реанимированию Военно-штабного комитета, получившие поддержку со стороны постоянного члена Совета Безопасности – Китая. В 2001 году на имя председателя Совета Безопасности было направлено письмо представителя Российской Федерации с предложениями относительно активизации деятельности ВШК [107] . Однако эта попытка не увенчалась успехом, поскольку государства – члены ООН придерживались диаметрально противоположных точек зрения по вопросу реформирования данной структуры. Так, по мнению экспертов Группы высокого уровня, «Статья 47 (Военно-штабной комитет) должна быть исключена, так же, как и все ссылки на этот орган в статьях 26,45 и 46. В нынешних политических условиях невозможно представить, чтобы объединенные начальники штабов пяти постоянных членов играли ту роль, которая предусматривалась для них в 1945 г. В пункте 258 выше мы коснулись необходимости того, чтобы Совет Безопасности пользовался более качественными военными консультациями» [108] . Однако упразднение ВШК не получило широкую поддержку стран – членов ООН. Напротив, предложения о его «разморозке» были внесены в Итоговый документ Всемирного саммита ООН в 2005 году [109] .

В целом реформирование ВШК может принести положительные результаты. Прежде всего, это стало бы окончательным признанием неэффективности блокового мышления и отхода от пережитков логики холодной войны. ВШК мог бы стать действенной площадкой по поиску компромисса и разработке рекомендаций по важнейшим вопросам современной коллективной безопасности. Совет Безопасности мог бы использовать данные сведения (помимо информации Секретариата ООН) при принятии резолюций, санкционирующих те или иные миротворческие операции.