Чтение онлайн

Обзор центральных политических учреждений России будет неполон, если не упомянуть о собственной Его Императорского Величества канцелярии. Она была создана в 1812 году, т. е. одновременно с Государственным советом и Комитетом министров. Закон 1826 года был издан несколько времени спустя после подавления политического движения декабристов, стремившихся дать России конституцию. Этот факт объясняет, почему закон пропитал это учреждение совершенно новым духом. Были созданы два новых отделения канцелярии, так называемое второе отделение, которому поручена была выработка текстов новых законов, и третье, концентрировавшее в своих руках высшее заведывание политической полицией. Только за несколько месяцев до убийства Александра II этот страшный политический застенок был объявлен уничтоженным. Это не значило, конечно, что русское правительство отказывалось от помощи этого орудия, столь действенного, когда дело шло о раскрытии и преследовании всяких попыток уничтожить самодержавную власть; это значило просто, что отныне политическая полиция должна была сложиться в специальный департамент при Министерстве внутренних дел. В этом случае, как и во многих подобных, сказалось полное отсутствие верных сведений у редакторов больших и влиятельных газет Западной Европы, которые единодушно восхваляли доброту царя за акт, бывший на деле только переменою названия старого учреждения.

Через два года, в 1882 году такая же реформа коснулась законодательного отделения собственной Е. И. В. канцелярии. Оно превратилось в особый Департамент государственного совета. Таким образом, теперь собственная Е. И. В. канцелярия выполняет только две функции, не считая, конечно, той, которая дала ей ее название. Одно отделение ее, созданное в 1888 году и известное под именем Четвертого отделения, занимается управлением всех закрытых образовательных заведений для девиц. В 1892 году было создано еще новое отделение. Его деятельность соответствует деятельности совета ордена Почетного легиона во Франции. В этом отделении решаются вопросы о способах вознаграждения чиновников, находящихся на государственной или общественной службе, путем ли дарования им следующего чина или разрешения носить тот или иной знак отличия.

Теперь, рассмотрев главные политические учреждения России, мы можем сказать, что основные черты существующей в настоящее время системы были проведены в царствование Александра I. Люди, задумавшие эту систему, были конституционалистами в той же мере, как и император, прибегавший к их содействию. Поэтому нельзя удивляться, что в их проекте мы находим воспроизведение характернейших черт всякого либерального правительства: разделение функций, различение административной и судебной власти, солидарность министров и их коллективная или индивидуальная ответственность перед палатами и судами. Но так как император изменил точку зрения или, вернее, встретил препятствия в деле осуществления своих взглядов в лице реакции, царившей как в России, так и в государствах остальных членов Священного союза, то система, рассмотренная нами, осуществлена была в таком виде, что она не имела и отдаленного сходства с конституционным государством. Россия ввела некоторые европейские учреждения, но предварительно лишила их свойственного им духа. Она создала вместо живого политического организма, основанного на принципе народного суверенитета, громадный и дорогостоящий бюрократический механизм, пользующийся почти бесконтрольной и безграничной властью над телом и духом русского подданного, отнимающий у него право свободно двигаться, возможность поступать согласно велениям своей совести. Существование обязательной паспортной системы не только для уезжающих из России, но также и для крестьян и рабочих, переходящих из одной губернии в другую, воспрещение менять религию, по крайней мере для исповедующих православие, строгая цензура над книгами, журналами и газетами, отсутствие свободы собраний и права петиций всецело подтверждают сделанное заключение.

Теперь мы перейдем к вопросу, очень хорошо известному на континенте Европы, но который, по всей вероятности, покажется странным в стране, воспитанной на идеях местной автономии и самоуправления. Имперская конституция Франции, которой следовал Сперанский, вырабатывая свою систему министерств, воскресила, а не заново создала административную централизацию старого порядка во Франции. При Наполеоне i появились скрытые под новыми именами старые учреждения — имперский совет, унаследовавший права королевского совета, министры, унаследовавшие права главных сотрудников прежнего самодержца, и префект и супрефект с правами прежнего интенданта и субинтенданта. Факт восстановления Наполеоном I того режима, при котором местная жизнь всецело зависела от нескольких высших чиновников, живших в столице и получавших инструкции непосредственно от императора, слишком хорошо установлен Токвиллем, чтобы нужно было вновь доказывать его.

Эта именно система была введена в России законами 1802 и 1811 годов и существует у нас и по сие время, несмотря на сделанные в ней в царствование Александра II многочисленные изменения. Все выгоды и невыгоды административной централизации, так полно выясненные в сочинениях французских и английских публицистов (Токвилль, Дюпон-Уайт и Джон-Стюарт Милль), проявились и в России, где министры с помощью телеграфа могут в самое короткое время отдавать приказания на расстоянии многих тысяч верст и где жителям той или иной области приходится терпеть от полной непригодности для удовлетворения их действительных нужд приказаний, данных на таком расстоянии. Однако не на эту сторону вопроса обращали внимание первые противники системы министерств. Они считали ее несоответствующей духу русских учреждений, забывая, что и система коллегиальных приказов, которым министерства шли на смену, были в сущности также иностранного происхождения.

В основе оппозиции, которую вызвала реформа Сперанского в высших сферах России, мы, в действительности, находим упорное желание сохранить самодержавие, которое подвергалось некоторому ограничению в том отношении, что министры по плану Сперанского должны были нести ответственность коллективно и индивидуально. Но коллективная ответственность невозможна без единства политических взглядов и без системы правительства партии, которая делает кабинет представителем направления, господствующего в управлении государственными делами. Сперанский очень хорошо понимал тесную связь между коллективной ответственностью министерства и системой представительного правления. Его проект, как уже было сказано, включал и создание двух палат. Он желал также учредить высшее судебное установление для суда над министрами. Ни тот, ни другой из его проектов не был осуществлен. Нет ничего удивительного поэтому, что Россия была наделена системой административной централизации без всех ее конституционных и судебных ограничений. Министры ответственны только перед царем; они не обязаны следовать одной и той же политической программе; царь может выбирать их среди людей самых противоположных взглядов. Как достигнуть единства в сфере высшего управления, если для министров необязательны одинаковые политические взгляды? В самодержавных империях и королевствах Европейского континента в период, предшествовавший великой революции, это единство достигалось тем, что все главные чиновники зависели от первого министра, как кардинал Ришелье, или же от Государственного совета. Но в России нет первого министра, а что касается Государственного совета, то он, как мы уже видели, является скорее законодательным, нежели административным учреждением. Единственная гарантия, имеющаяся у подданного против того, что французы до революции называли министерским деспотизмом, это — обращение в административное отделение сената. Там дюжина людей, взятых большей частью из бывших губернаторов, подвергают судебному рассмотрению просьбу жалобщика и либо подтверждают, либо отменяют меру, принятую против последнего министром.

Нужно ли говорить, что подобное применение системы административной юрисдикции, системы, еще процветающей во Франции, совершенно недостаточно для того, чтобы обеспечить в России господство закона? Мыслимо ли, чтобы эта маленькая группа бывших чиновников нашла время для серьезного рассмотрения огромного числа жалоб, ежедневно посылаемых и частными лицами, и городскими думами, и губернскими и уездными земствами? Можно ли ожидать точного соблюдения форм судопроизводства со стороны людей, не получивших юридического образования и воспитавшихся на прежней своей административной службе на сознании безответственности исполнительной власти? Если прибавить, что это высшее административное судилище решает дела не в апелляционной, а в первой инстанции, то нетрудно будет заключить, что в юрисдикции административного департамента сената русские подданные имеют лишь зародыш будущего правильного административного суда.

Хотя в принципе русские министры являются чиновниками с одною лишь исполнительной властью, но в действительности им принадлежат и некоторые законодательные и судебные функции. Так, министр внутренних дел имеет право вводить карантин в той или иной местности, а также налагать известные ограничения и обязательства не только на своих подчиненных, но и на частных лиц. Таким же образом и министр путей сообщения издает циркуляры, которым обязаны подчиняться частные железные дороги, а министр народного просвещения регулирует административный механизм частных учебных заведений. Чтобы обеспечить выполнение своих приказаний, министры могут налагать штрафы на частных лиц. Закон признает за ними право издания обязательных постановлений и толкования существующих законов; одного этого факта достаточно, чтобы показать, что они пользуются некоторыми законодательными полномочиями, которые в других странах, например во Франции, принадлежат Государственному совету. В силу этого, именно, общего правила министр внутренних дел, например, имеет в России право регламентировать открытие частных больниц или способ приготовления искусственных минеральных вод.

Еще одно слово о законодательных правах наших министров. Хотя основные законы объявляют, что никакой министр не имеет права разбирать тяжбы, но в действительности в случаях нарушения таможенных уставов соответствующие решения постановляет не кто иной, как министр финансов, а в случаях нарушения правил, относящихся к сельскому хозяйству — министр земледелия и государственных имуществ.

Мы видели, что одной из причин ожесточенной оппозиции, встретившей введение министерства, по крайней мере, в некоторых высших официальных сферах, было то, что вместо коллективного обсуждения административных вопросов членами одного высшего совета система министерств вводила право министра разрешать их по личному усмотрению. Чтобы ответить на это требование коллективного обсуждения, закон 1811 года учредил при каждом министерстве «совет министерства». Он состоит из лиц, назначаемых самим министром, и, вероятно, по этой причине остается на деле одной лишь фикцией. Гораздо большее значение следует придать комитетам, составленным из специалистов, как статистический комитет при Министерстве финансов и технический при Министерстве народного просвещения; на обязанности последнего лежит, между прочим, рассмотрение и одобрение учебников и руководств, предназначенных к употреблению в средних и низших школах. Некоторые комитеты, как например промышленности и торговли, заключают в себе, кроме чиновников, известное число частных экспертов, назначаемых министром финансов из выдающихся промышленников и крупных коммерсантов. Иные советы, как железнодорожный, учрежденный в 1885 году, или тарифный причислены не к одному только министерству, а к нескольким.

Каждый министр имеет, по крайней мере, одного товарища, выбираемого самим министром, но назначаемого государем. Товарищ заменяет министра в его отсутствии и исполняет различные поручения, данные ему его начальником.

Так как количество работы, лежащей на одном министре, слишком велико, то нет ничего удивительного, что эта работа распределяется между несколькими департаментами, подчиненными каждый одному директору и нескольким вице-директорам. Если толкование закона не вызывает никаких сомнений, то обыкновенно решение постановляется соответствующим департаментом и его директором. И лишь в случае возникновения некоторых затруднений в применении законов и указов к спорному вопросу дело поступает к самому министру. Кроме департаментов, в каждом министерстве имеется секретариат или канцелярия, которая обыкновенно занимается делами, не подведомственными какому-нибудь особому департаменту или же не подлежащими оглашению. Число министерств, которых по закону 1802 года было восемь, впоследствии было увеличено. Некоторые известны под именем «главных управлений» и иные были недавно, если не учреждены, то, по крайней мере, реформированы, как например Министерство земледелия и государственных имуществ, сменившее Министерство государственных имуществ; другие находятся на пути к образованию, как например Департамент торговли, состоящий под управлением особого товарища министра финансов. Вот список министерств и главных управлений: Министерство иностранных дел, Министерства внутренних дел, юстиции, финансов, путей сообщения, земледелия и государственных имуществ, Министерство Двора и уделов, военное, морское и народного просвещения. Что касается учреждения, которое соответствовало бы французскому министерству культов, то его компетенция распределена между обер-прокурором Святейшего синода и министром внутренних дел. Последний ведает всеми сектами и религиями, за исключением православия. Специальное высшее управление занимается государственным коннозаводством. Государственный контролер, которому подведомственна вся государственная отчетность, образует со своими подчиненными особое министерство. Существует также высшее управление женских учебных заведений. Это ведомство до сих пор носит имя императрицы Марии Феодоровны, матери Александра I, стоявшей во главе этих школ.

На этом мы закончим обзор министерств и тех методов, с помощью которых бюрократия овладела всем административным механизмом империи. В следующих главах мы увидим, в какой мере сфера ее деятельности была ограничена реформами Александра II, и познакомимся с той своеобразной постоянной открытой войной, которую, начиная с этого момента, ведет бюрократия с созданными этим императором местными представительными учреждениями.