Чтение онлайн

Чтобы пояснить сказанное, обратимся к горячо обсуждавшемуся вопросу об ограничении принадлежащего уездным и губернским земствам права местного обложения. Так как большая часть земских сборов уходит на помещение войска и на другие общегосударственные нужды, то остается очень мало на постройку и содержание дорог, на открытие новых школ, новых больниц и так далее. Чтобы добыть необходимые для развития всех этих учреждений средства, губернские и уездные земства всегда настаивали и настаивают до сих пор на своем праве повышать местные налоги и взимать их не только с земельной собственности, но и с капитала, с промышленности и с торговли. Имея право помешать при посредстве местного губернатора либо министра внутренних дел исполнению принятых земскими собраниями решений, правительство всегда пользовалось им, чтобы воспрепятствовать всякому проекту увеличения расходов, задуманному последними. В последнее же время правительство сделало новый шаг в том же направлении, ограничив право самообложения известным процентом с суммы общих налогов, уплачиваемых губернией. Министр финансов встретил уже затруднения во взимании налогов; он употребляет поэтому все усилия для достижения последней цели. Чтобы сделать ее возможной, он желал бы избавить земства от расходов, связанных с открытием новых народных школ. Но этого нельзя было бы осуществить, не предоставив трудной задачи просвещения сельского населения духовенству. Неудивительно, что Витте является первым сподвижником обер-прокурора Святейшего Синода Победоносцева, желающего наделить Россию церковно-приходскими школами, в которых русские уже имели печальный опыт во времена крепостного права. Эти школы были бы тем более вредны в России, что приходские священники, слишком занятые, чтобы обучать детей самим, поручили бы, вероятно, все заботы по воспитанию неопытному усердию какого-нибудь низшего церковнослужителя.

Но возвратимся к функциям земских собраний. Эти собрания имеют право издавать постановления — право, которое, как читатель знает, всегда принадлежало автономным учреждениям в Англии и в Америке. В 1864 году, когда впервые было положено основание ныне существующей системы, право принятия административных решений, хотя и требовавшееся некоторыми членами комитета, вырабатывавшего закон, было отвергнуто министром внутренних дел под тем предлогом, что ни теория, ни практика не дают точных правил относительно подобной власти регламентации. И только впоследствии право издания постановлений было предоставлено русским органам самоуправления и прежде всего городским думам. В 1873 году губернские земства получили право принимать меры по предупреждению пожаров. С этого момента их право издания постановлений было расширено; они могут в настоящее время регламентировать общественную гигиену, народное продовольствие, соблюдение порядка на базарах и ярмарках, содержание дорог, пристаней и так далее. Все такие постановления могут быть приняты либо одной управой, либо общим собранием; но они не имеют силы закона, если не утверждены губернатором. Последний дает свое утверждение после совещания с новым присутствием, учрежденным по закону 1890 года и составленным преимущественно из правительственных чиновников. Со способом его составления мы познакомимся ниже. Утверждение губернатора требуется также, хотя и в несколько иной форме, и в том случае, когда дело идет о каких-либо экономических мероприятиях, принятых губернским или уездным земствами. Менее важные мероприятия не входят в законную силу до истечения пятнадцати дней с момента их обнародования. В течение этого периода губернатор имеет возможность их отменить.

С первыми покушениями на жизнь Александра II открывается период, который нельзя считать благоприятным для дальнейшего развития местных русских вольностей. Правительство начало все более и более подозрительно относиться ко всякой попытке избирательных корпусов, направленной к увеличению их деятельности или к объединению их усилий. Достаточно будет привести число отвергнутых правительством земских ходатайств, чтобы дать читателю понятие о том недоверии, с каким относились в высших сферах к этим учреждениям. От 1865 до 1884 года правительству было представлено 2623 документа этого рода. Из этих ходатайств 1341, то есть 52 % были отвергнуты или оставлены без ответа, и с течением времени число отрицательных ответов, вместо того чтобы уменьшаться, все более увеличивается, по крайней мере до 1880 года. Правительство систематически сопротивлялось уменьшению суммы обложения, требуемого для пользования правом голосования, и разрешению совместной выработки представителями нескольких земств общих мер для борьбы с эпидемиями или в целях объединения их усилий по вопросам народного хозяйства. Ходатайства земств о предоставлении им большей свободы в обнародовании их дебатов постиг тот же отрицательный результат. Этим учреждениям не было также разрешено введение принципа всеобщего обязательного обучения, принципа, на котором настаивало не одно губернское земство между 1866 и 1872 годами. Начиная с 1873 года правительство предпочитает совсем не отвечать на ходатайства этого рода, что, однако, не помешало увеличению числа последних в годы, предшествовавшие смерти императора Александра II. Ходатайство о разрешении учителям различных губерний собраться на конгресс для выработки общих планов преподавания было встречено таким же отказом, на этот раз под тем предлогом, что благодаря низкому уровню просвещения самих учителей их съезд может иметь лишь плохие результаты как в педагогическом, так и в политическом отношениях. Между тем многочисленные требования об отмене налогов на соль имели больше успеха. Принимая эту меру, правительство, несомненно, действовало под их влиянием.

Всякий беспристрастный наблюдатель деятельности земств признает, наверное, что их поведение никоим образом не может оправдать подозрения, будто они желали бы не подчиняться запрещению обращаться к правительству с политическими требованиями. Смешно было бы говорить о их поведении, как о нарушающем внутренний мир и даже революционном. Тем не менее правительство Александра III обращалось с ними, как если бы они в самом деле принимали хоть некоторое участие в заговорах против существующего государственного порядка. В силу закона 1864 года губернатор и министр внутренних дел имели, как мы уже видели, право воспрепятствовать исполнению всякой принятой земством меры в течение определенного периода, не превышающего семи дней для губернатора и равного промежутку между двумя сессиями — для министра. Налагая свое veto, оба эти чиновника обязаны были мотивировать его. В то же время земство могло апеллировать в административное отделение Сената, ведению которого были поручены подобные споры. Этот контроль показался недостаточным реакционной партии, взявшей верх в царствование Александра III. Она придумала меру, заключавшуюся не в чем ином, как в передаче всех разногласий между губернатором и местным земством вновь образованному и составленному из правительственных чиновников учреждению и, в последней инстанции, министру внутренних дел. Эта мера равнялась не более и не менее как уничтожению судебных гарантий и низведению органов самоуправления в разряд подчиненных агентов.

К счастью, однако, государственный совет, в котором еще находились некоторые государственные деятели времен Александра II, не пожелал пойти так далеко. Судебный контроль Сената был сохранен для всех случаев, когда решение губернатора считалось земством незаконным. В прочих случаях окончательное разрешение спорного вопроса было поручено Комитету министров, а не одному только министру внутренних дел. В то же время, однако, была образована специальная комиссия из вице-губернатора и двух других правительственных чиновников, с одной стороны, и губернского предводителя дворянства с двумя членами местных выборных учреждений — с другой. Это новое учреждение должно было давать совет губернатору во всех тех случаях, когда последний не желал воспользоваться своим правом veto под своей личной ответственностью. В случае несогласия губернатора с решением большинства вышеуказанных лиц он мог обратиться к министру внутренних дел, который и постановлял окончательное решение после совещания с остальными министрами. И лишь в том единственном случае, когда сопротивление губернатора имело своим основанием предполагаемую незаконность принятой земством меры, последнее слово было предоставлено Сенату.

Из сказанного легко можно видеть, что деятельность органов самоуправления была в значительной степени ослаблена. И не приходится поэтому особенно удивляться, когда мы слышим, что наиболее просвещенная часть местной аристократии не стремится с энтузиазмом к скромной и безвозмездной службе в рядах уездных или губернских гласных. Частые жалобы на абсентеизм наиболее богатого класса крупных русских землевладельцев вполне, конечно, основательны, но мы не сможем ему удивляться, если примем во внимание, что этому классу людей не предоставлено ни малейшего действительного влияния ни в сельских, ни в уездных, ни в губернских делах. Мы видели уже, что сельское и волостное самоуправление ограничено одним лишь классом крестьян. И мы только что показали, что в управлении уездом и губернией участие выборных учреждений становится все более и более второстепенным. В царствование Александра II крупные землевладельцы охотно исполняли обязанности мировых судей, но со времени ближайшего преемника Александра этот институт сохранился лишь в городах. Правда, вместо этих судей был учрежден новый род чиновников — земские начальники, соединяющие исполнительные и судебные функции; эти лица обыкновенно — дворяне пользуются дискреционной властью в пределах волости. Они имеют право не только присутствовать на волостных сходах, но также и утверждать или отменять их постановления и даже налагать телесные наказания на крестьян-недоимщиков. Неудивительно поэтому, что большая часть крупных местных собственников не высказывает никакой охоты к занятию подобных должностей, хотя они и хорошо оплачиваются и открывают для принимающих их блестящую гражданскую карьеру.

Несмотря на все причины, препятствовавшие полному развитию местного самоуправления в России, услуги, оказанные последними в деле улучшения условий социального быта, немаловажны. С чрезвычайно ограниченными средствами выборные учреждения сделали весьма много для создания и расширения системы народных школ и, если в некоторых губерниях, как, например в Московской, три четверти или даже четыре пятых молодого поколения не остаются более неграмотными, мы обязаны этим земству. Эти же учреждения оказали существенную услугу центральному правительству серьезным изучением местной статистики. Можно утверждать, что в этом отношении Россия не отстала ни от какой европейской державы, хотя создание и содержание контингента лиц, достаточно подготовленных для этого рода занятий, потребовало крупных жертв. Если земства не оказали таких же услуг в деле развития системы больших дорог или учреждения сельских больниц, то причины этого следует искать в обширности губерний и в скудости земского бюджета. Другой услугой, оказанной органами самоуправления, было введение обязательного страхования от пожаров, чрезвычайно важного в стране, где крестьянские жилища строятся из дерева и покрываются соломой. Все сказанное о местном самоуправлении дает нам право на замечание, что земства вполне заслужили народное доверие и что в будущем при более либеральной политике они могут стать важным фактором в деле материального и морального прогресса России.

В течение последних лет общественное мнение было так возбуждено различными слухами о намерении правительства ограничить сферу деятельности уездных и губернских земств, что закон 12 июля 1900 года, оправдавший эти слухи не в полной мере, не вызвал всего того неудовольствия, которого, казалось, следовало бы ожидать. Государственный совет энергично восстал против всякой мысли об уничтожении земств, удовлетворив, однако, ходатайство министра финансов об ограничении земского права на самообложение. Главное предписание нового закона состоит в лишении земств права вновь облагать земельную собственность более чем на 3 % в год. Одновременно земства были лишены права принимать меры для обеспечения населения продовольствием во время голода. Последнее предписание имеет временный характер, так как для урегулирования этой области внутреннего управления будет издан специальный закон. Рядом с этими ограничениями закон 12 июля в торжественнейшем разъяснении содержит уверение, что Государственный совет не имеет ни малейшего желания создать большую централизацию в заведывании экономическими нуждами губерний и уездов. Пусть так. Выразим же уверенность, что, разрешив земствам согласно с давно уже обнаруженным ими желанием облагать налогом движимое имущество и капитал, правительство уменьшит в будущем то зло, которое новый закон причинил ежегодному бюджету русских земств, а вследствие этого косвенно и их возможностям с финансовой точки зрения улучшить различные отрасли управления.

Кончая беглый очерк местного самоуправления, автор желал бы обратить внимание на экономическое хозяйство в русских городах и местечках при помощи дум и управ. Русское городское самоуправление насчитывает не более тридцати лет своего существования. Хотя, как мы видели, Екатерина II пожаловала русским городам и местечкам в 1785 году особую хартию, в силу которой были созданы два рода советов — общая дума и дума шестигласная, род исполнительной комиссии, но страх перед революцией вроде французской и особенно перед ужасными деяниями, подобными тем, которыми ознаменовалась Парижская коммуна 1793 года, заставил Павла I положить конец существованию новообразованных муниципалитетов. Хотя и восстановленные Александром i они были вскоре отданы под столь строгий надзор губернатора и различных ведомств от губернского присутствия и управления государственных имуществ вплоть до строительного ведомства, что Городская дума вскоре почти прекратила свои собрания. Административная работа, связанная с управлением экономическими интересами города, выполнялась обыкновенно одной исполнительной комиссией — Шестигласной думой.

Необходимость большей независимости в управлении городским хозяйством давала себя чувствовать наиболее интенсивно в больших городах и особенно в столице. Поэтому в 1846 году был издан новый закон, в силу которого все классы жителей, владевших земельным имуществом и плативших государственные налоги, получили одинаковую возможность избирать гласных в общую думу. Таким образом, к участию в городском самоуправлении были допущены не только плательщики податей, как например купцы и ремесленники, но и члены привилегированных сословий, владеющие в городе землею, как дворяне, чиновники и духовенство. Чтобы обеспечить присутствие в Думе дворян, новый закон признавал за ними право избирать своих делегатов на особых собраниях. Общая столичная дума состояла из шестисот членов; избранная ею из своей среды Исполнительная комиссия получала имя создавшего ее учреждения — думы. Эта реформа строго ограничилась одним Петербургом, но она заслуживает тем не менее нашего внимания, потому что ее принципы, как и вызванная ею критика, много послужили при выработке общей системы городского самоуправления действующей еще и теперь.

Эта система создана была законом 1870 года. Как и другие реформы, ознаменовавшие царствование Александра II, муниципальный закон 1870 года был делом специальной комиссии, составленной из государственных людей и из законоведов под председательством чрезвычайно талантливого человека, директора Департамента государственной экономии при Министерстве внутренних дел — Шумахера. Круги, наиболее заинтересованные в издании нового закона, не были приглашены присылать делегатов, как это имело место при издании закона об освобождении крепостных, но существовавшие в то время городские управы были уполномочены посылать свою критику на новый проект. К сожалению, на эту критику не всегда обращалось то внимание, которого она заслуживала. Пункт наибольшей важности заключался в определении, каким классам следовало предоставить право на участие в городском самоуправлении. Екатерина II, пропитанная идеями, так сказать, просвещенной философии, заявила себя противницей лишения избирательных прав таких лиц, которые, хотя и не владели избирательным цензом, но тем не менее благодаря своим талантам могли бы быть чрезвычайно полезны в управлении городскими делами. Поэтому в законе 1785 года мы находим оговорку в пользу свободных профессий; лица, имевшие университетскую степень, архитекторы, художники, скульпторы и композиторы, владели правом голосования и избирательными правами. Позже, когда Николаем Милютиным, будущим автором общего проекта закона об эмансипации был выработан городовой устав С.-Петербурга, артисты и лица с университетским образованием были исключены на том разумном основании, что руководство экономическими интересами более понятно плательщикам податей и собственникам.