Чтение онлайн

В-третьих, были подведены итоги экспертного опроса и сделано обобщение его результатов. Анкета была разослана респондентам – экспертам Института права и публичной политики. Общее число экспертов, которым была направлена анкета – более 300 чел., получены ответы от 76 респондентов, что позволяет считать выборку достаточно репрезентативной в количественном отношении. Обобщенные статистически выраженные результаты применения методики отражены в двух основных документах: Таблицах результатов экспертного опроса и Таблицах коэффициентов отклонения конституционной практики от положений конституции, которые стали основой работы группы аналитиков по содержательному комментированию тенденций конституционного развития. Дифференциация подходов экспертов отражена в Таблицах результатов экспертного опроса, а также в углубленном содержательном анализе тех вопросов, по которым был зафиксирован наивысший уровень контрастности позиций экспертов. В результате применения статистических методов удалось получить ответ на главный интересующий нас вопрос: как эксперты оценивают степень конституционных отклонений по всем принципам и зонам конституционной практики (т. е. таких отклонений от правовой нормы, которые позволяют измерить степень конституционной дисфункции в различных областях конституционного регулирования и практики)? Обобщенные данные представлены в Таблицах коэффициентов отклонения конституционной практики от положений конституции.

В-четвертых, группой конституционных аналитиков был представлен критический анализ полученных данных.

Таким образом, в нашем исследовании впервые закладываются основы программы конституционного мониторинга – систематического изучения и измерения конституционных процессов на российском материале, а в дальнейшем (поскольку методика является универсальной и позволяет сделать это) – на материале региональных и глобальных конституционно-правовых процессов. Решена задача выхода на качественно новый уровень доказательности в изучении и измерении конституционных процессов: впервые в известной нам российской и зарубежной литературе предложена концепция конституционного мониторинга и получены результаты применения новой методики анализа конституционных принципов. Основу мониторинга составляют экспертные опросы, ежегодно проводимые по единой программе с фиксированными вопросами (представленными в анкете), ответы на которые подвергаются статистической обработке и последующему научному анализу. Оригинальность методики экспертного опроса определяется, на наш взгляд, возможностью получения измеримых показателей (индикаторов) реализации конституционных принципов, определения степени и соотношения конституционных отклонений по разным принципам, а также появлением возможности в дальнейшем изучать на этой основе динамику конституционных процессов.

По итогам проведенного в рамках исследовательского Проекта экспертного опроса и анализа его результатов были сформулированы выводы о сравнительной реализации пяти основных конституционных принципов; показано значение неформальных практик как основного источника конституционных дисфункций; сделан вывод о таком соотношении формальных и неформальных практик, которое потенциально ведет к возникновению феномена конституционного параллелизма [474] .

1. Полученные результаты: реализация пяти конституционных принципов в сравнительной перспективе

Реализация конституции подверглась критике со стороны экспертов. Оказалось, что за двадцать лет со времени ее принятия не получили полноценной и адекватной реализации все пять проанализированных фундаментальных принципов: плюрализм, разделение властей, федерализм, независимость судебной власти и политические права и свободы личности.

По уровню отклонений конституционной практики от норм Конституции Российской Федерации [475] , рассмотренные сферы конституционного регулирования располагаются в следующей последовательности: политическое, идеологическое, духовное, культурное и иное многообразие (плюрализм) (значение отклонения 0,39); принцип разделения властей (0,39); федерализм (0,53); независимость и самостоятельность судебной власти (0,53); политические права и свободы (0,62). Таким образом, исследование позволило дифференцировать три области конституционного регулирования: сравнительного благополучия (плюрализм и разделение властей), сравнительного неблагополучия (федерализм и независимость судебной власти) и полного неблагополучия (политические права и свободы).

В то же время сравнение реализации принципов по зонам конституционной практики выявило те из них, которые в наибольшей степени ответственны за сбои конституционализма. Это позволяет дифференцировать сферы реализации конституционных норм: законодательство (т. е. сфера, связанная в основном с деятельностью палат Федерального Собрания), работа судебной системы, деятельность других государственных органов (т. е. прежде всего, органов исполнительной власти), а также сфера так называемых «неформальных практик». Это схематическое разделение выявляет общую логику конституционных дисфункций – их нарастание по мере перехода от более общих принципов к конкретным нормам; от законодательного регулирования – к правоприменительной практике; от формальных правил и процедур – к неформальным.

Два принципа, попавшие в область сравнительного благополучия, – плюрализм и разделение властей (отклонения ниже 0,5) – характеризуются в целом большей абстрактностью и нормативной стабильностью, их законодательное регулирование меньше поддается манипулированию. Это не значит, однако, что регулирование данных принципов не претерпевает существенных диспропорций и эрозии смысла. Просто эта эрозия, как показано в исследовании, идет не прямо, а через реализацию других (менее абстрактных) принципов и соответствующую правоприменительную практику. Эти общие тенденции более четко раскрываются при анализе диспропорций в реализации отдельных конституционных принципов. Так, принцип плюрализма при общей стабильности законодательного регулирования, претерпевает эрозию, когда регулирующие его нормы вступают во взаимодействие с положениями других важнейших принципов: политических прав и свобод и независимости судебной власти. Принцип разделения властей, реализация которого на общем законодательном уровне оценивается в принципе позитивно, оказывается блокированным на уровне воздействия президентской власти на законодательную и судебную в важной области формирования институтов парламентаризма, принятия политических решений и судебного контроля за их конституционностью.

Сравнение реализации этих принципов по зонам конституционной практики позволяет конкретизировать сбои конституционализма. Принцип плюрализма в его основных элементах получил реализацию во всех представленных зонах конституционной практики: в законодательстве, судебных решениях, деятельности органов власти и неформальных практиках. Однако степень этой реализации различна с точки зрения величины конституционных отклонений: если на уровне законодательных и судебных практик они признаются сравнительно небольшими, то на уровне институциональных практик – высокими. В законодательстве и судебной практике сфера плюрализма получила наибольшую конституционную защиту и оказалась в зоне минимальных конституционных отклонений. В группе проблем с малыми отклонениями половину занимают именно те, которые связаны со сферой плюрализма: обеспечение посредством законодательства конституционного принципа свободы научной и культурной деятельности; конституционной нормы, запрещающей цензуру; конституционного принципа свободы совести; принципа плюрализма в отношении различных религиозных объединений; конституционной нормы, гарантирующей свободу массовой информации; свободы научной и культурной деятельности. В этой группе фигурируют далее проблемы, связанные с обеспечением посредством судебных решений конституционного принципа свободы совести и конституционного запрета на установление одной идеологии. Зоной максимальных конституционных рисков или отклонений в сфере плюрализма признается система институциональных и неформальных практик его реализации.

Сходная картина представлена по принципу разделения властей, наибольший уровень отклонений по которому зафиксирован не в зонах законодательной и судебной практики, но в деятельности исполнительной власти и неформальных практиках. Проведенное исследование позволило конкретизировать характер этих отклонений – они связаны с выходящим за рамки конституционности воздействием президента (и его Администрации) на выборы Государственной Думы, формирование Совета Федерации, их законодательную деятельность, а также на судебную власть в тех пределах, в которых принимаемые решения затрагивают сферу политических интересов правящей группы [476] .

Два принципа, попавшие в область сравнительного неблагополучия, – федерализм и независимость судебной власти (отклонения выше 0,5) – сталкиваются с проблемой конституционной дисфункции уже на уровне законодательного регулирования. Хотя большинство экспертов оценивают реализацию данных двух принципов в сфере законодательных практик скорее позитивно, аналитики в своих заключениях не склонны доверять столь оптимистической картине. Принцип федерализма, достаточно неопределенно урегулированный в конституции (допускающей в силу этого различные стратегии его интерпретации), начинает сворачиваться уже на уровне законодательства, ставящего под вопрос адекватность реализации самого конституционного принципа. Противоречия в законодательном регулировании, отсутствие независимого судебного контроля и тенденции современной политической практики в регионах позволяют говорить о деконституционализации федерализма и преобладании унитаристского вектора его интерпретации [477] . На этом фоне чрезвычайно противоречивой оказывается позиция судебной власти: с одной стороны, за истекшие годы благодаря усилиям юристов-конституционалистов и судей в стране была создана законодательная база для существования независимого и беспристрастного правосудия [478] ; с другой стороны, в ходе последующих законодательных изменений (судебной контрреформы) и особенно в условиях практики расширения формального и неформального контроля за судами их независимость и роль в контроле конституционности законов и правоприменительной практики оказалась существенно ограниченной [479] .

Сравнение двух принципов (сфер конституционного регулирования) по зонам практики выявляет схожие тенденции нарастания отклонений по мере перехода к институциональным и административным аспектам регулирования. Принцип федерализма подвергся эрозии в направлении как законодательного, так и фактического пересмотра статуса субъектов Федерации. В результате этих изменений конституционная модель разграничения полномочий по предметам совместного ведения практически утратила черты, свойственные кооперативному федерализму, чрезмерно расширив прерогативы федерального Центра в области законодательного, административного и финансового регулирования. Преобладающими стали методы не конституционного, а административного реформирования системы. Отмечается, в частности, снижение роли и противоречивость позиций Конституционного суда Российской Федерации по вопросам контроля конституционности законов в сфере федерализма. Как для горизонтального, так и для вертикального разделения властей рост конституционных отклонений и значения неформальных практик возрастает по мере перехода с центрального на региональный уровень.

С тенденциями в области разделения властей корреспондирует вывод по реализации принципа независимости правосудия: самые значительные отклонения от положений конституции имеют здесь место при реализации судами своих контрольных функций, а также принципов состязательности и равноправия сторон, презумпции невиновности и права на справедливое правосудие в сфере уголовного и административного судопроизводства, т. е. в тех видах судопроизводства, где одной из сторон является публичная власть. Высокая степень отклонения зафиксирована также при оценке сложившихся практик взаимодействия руководителей судов и представителей иных властных структур, а также руководителей судов и судей. Уровень отклонений по этим направлениям оказывается существенно выше среднего в сфере независимости и самостоятельности судебной власти. Результатом становится констатируемое аналитиками общее падение доверия населения к судам как институтам независимого и состязательного правосудия [480] . Обращает на себя внимание вывод об ограничении контрольных функций судов на региональном уровне, связанный как с общей тенденцией ослабления принципа разделения властей, так и с тенденцией монополизации власти региональными элитами.