Чтение онлайн

а) конституции зарубежных стран, принимаемые c конца XX в., более детально регулируют многие группы общественных отношений: основы экономической и социальной систем, государственной политики в различных сферах, деятельность парламента, квалификационные требования для главы государства и министров, ответственность правительства и отдельных министров, деятельность омбудсменов, финансово-контрольных органов, государственная собственность, государственная служба и др.;

б) выявление отличий конституционных норм позволяет вывить пробелы в конституционно-правовом регулировании в России;

в) взаимосвязь между конституционными нормами и уровнем жизни населения как важнейшим показателем эффективности правового регулирования.

Отсутствие таких прогнозов и учета положительного опыта зарубежных стран ярко демонстрирует «судьба» Федерального закона «О временном запрете на клонирование человека» 95 , который с 2002 г. вводил на пять лет (до 2007 г.) запрет на клонирование человека. С 2007 по 2010 г. закон не действовал. 29 марта 2010 г. были внесены изменения и введен «временный запрет на клонирование человека впредь до дня вступления в силу федерального закона, устанавливающего порядок использования технологий клонирования организмов в целях клонирования человека». В отличие от России, в Швейцарии запрет клонирования предусмотрен на конституционном уровне, так же, как и регулирование иных вопросов, связанных с развитием медицинских технологий и защитой жизни и здоровья человека (отдел 8 Конституции Швейцарской Конфедерации), что может быть использовано для прогнозов развития российского законодательства.

При проведении конституционно-правового прогнозирования особое внимание необходимо уделять учету в прогнозах решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека. Конституционного Суда Российской Федерации – по всем направлениям конституционно-правового развития, Европейского суда по правам человека – в части прав и свобод личности.

Недостаток конституционно-правового прогнозирования с учетом практики Европейского Суда по правам человека и его практическую значимость можно показать на примере Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» 96 , при разработке которого решения Европейского Суда по правам человека против России недостаточно учтены. Указанный закон регулирует вопросы принятия решений об оказании медицинской помощи или отказе от нее, или отдельных видов медицинского вмешательства (ст. 20). При этом возможны три ситуации: а) лицо в состоянии выразить свое волеизъявление об оказании медицинской помощи или отказе от нее; б) лицо не в состоянии выразить свое волеизъявление в момент необходимости оказания ему медицинской помощи и заранее это не сделало письменно; в) лицо не в состоянии выразить свое волеизъявление в момент необходимости оказания ему медицинской помощи, но выразило его ранее письменно (например, письменное несогласие на переливание крови носят с собой члены религиозной организации «Свидетели Иеговы»). «Если лицо не в состоянии выразить свое волеизъявление и медицинское вмешательство необходимо по экстренным показаниям для устранения угрозы жизни, то допускается медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя. Решение об этом принимает консилиумом врачей, а в случае если собрать консилиум невозможно, – непосредственно лечащий (дежурный) врач» 97 . Пробел закона – отсутствие учета письменного выражения волеизъявления гражданина, хотя это надо было сделать с учетом решений Европейского суда по правам человека. Европейский суд по правам человека, рассматривая жалобу «Свидетели Иеговы в Москве (Jehovah's Witnesses of Moscow) против России» (жалоба № 302/02) об отказе в перерегистрации общины в качестве религиозной организации в отсутствие законных оснований 98 , в которой указывалось одно из оснований для отказа в регистрации «подстрекательство своих членов отказываться от переливаний крови», отметил, что «свобода принятия или отказа от конкретной медицинской процедуры или выбора альтернативного метода лечения имеет важнейшее значение для самоопределения и личной автономии. Во многих странах рассматривались дела свидетелей Иеговы, которые отказывались от переливания крови, и было установлено, что, хотя публичный интерес в сохранении жизни или здоровья пациента был, несомненно, законным и весьма настоятельным, он должен уступить приоритет более важному интересу пациента в распоряжении собственной жизнью. Само российское законодательство прямо предусматривает право на отказ от лечения или на требование о его прекращении при условии, что пациент владеет всей доступной информацией о возможных последствиях. Не имеется данных о том, что община-заявитель применяла ненадлежащее давление или влияние в отношении своих членов. Если пациентом является ребенок, национальное законодательство позволяет обжаловать решение родителя об отказе от лечения в судах. В итоге отсутствуют неотложная общественная необходимость или относимые и достаточные основания, способные оправдать ограничение прав лица на личную автономию в сфере религиозных убеждений и физической неприкосновенности» 99 . В результате рассмотрения жалобы Европейский суд признал нарушение ст. 9 и 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Прогнозирование соответствия Конституции Российской Федерации законодательства, регулирующего конституционно-правовые отношения, должно осуществляться для выявления одного из следующих направлений его развития: позитивного – соответствие Конституции Российской Федерации; негативного – несоответствие Конституции Российской Федерации, возможность возникновения конституционно-правовых коллизий в правовой системе. Данные коллизии могут быть между нормами права и другими элементами правовой системы: опосредуемыми общественными отношениями (материальные), правосознанием граждан, а также между нормативными актами (формальные): Конституцией Российской Федерации и иными актами.

При проведении прогнозирования на данном этапе необходимо предвидеть соответствие Конституции Российской Федерации законодательства по следующим критериям:

1) развитие конституционных принципов;

2) обоснованность ограничение прав и свобод человека и гражданина;

3) направленность социально-экономического развития на достижение достойной жизни всех граждан;

4) гарантирование прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

По каждому показателю следует определить позитивное или негативное направление его развития, и обобщенный прогноз в целом.

В настоящее время пробелом в развитии законодательства является отсутствие его соотношения с конституционными принципами, направленности на их развитие. На основе конституционных принципов должно развиваться не только конституционное право, но и все другие отрасли права (административное, гражданское, уголовное, финансовое, процессуальные отрасли). Для этого следует проводить комплексные межотраслевые исследования и уже действующего законодательства, и прогнозов его развития. В конституционном праве данный процесс должен быть обязательным и носить системный характер для обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации.

Для выявления обоснованности и соразмерности ограничений конституционных прав и свобод личности угрозе причинения ущерба тем ценностям, для защиты которых допускается ограничение, предлагается использовать следующие показатели: а) цель ограничения и точное определение конституционных ценностей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, для защиты которых устанавливается ограничение; б) вероятность возникновения негативных последствий при неустановлении ограничения конкретного права; в) реальность угрозы причинения вреда подлежащим защите конституционным ценностям; г) степень ограничения права; д) обоснованность ограничения с определением того, в какой мере цель, ради которой были ограничены права, могла быть достигнута при меньшей степени ограничения.

Прогнозирование направленности социально-экономического развития на достижение достойной жизни всех граждан возможно только с использованием методов и расчетов, применяемых в исследованиях экономической сферы, на базе основных показателей развития экономики. Прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации разрабатываются Министерством экономического развития Российской Федерации 100 на основе Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 101 . Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. разработан на основе сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, одобренных Правительством Российской Федерации, с учетом задач, обозначенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. и Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012–2014 гг., а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В прогнозе учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе – июле 2011 г., а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банка России. При разработке конституционно-правовых прогнозов в части направленности социально-экономического развития на достижение достойной жизни всех граждан полезным будет использование анализа регулирующего воздействия, подготовленного в рамках Организации экономического сотрудничества и развития 102 , а также в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» 103 .

Выделение гарантирования прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как критерия соответствия законодательства Конституции Российской Федерации обусловлено тем, что в настоящее время тенденции развития законодательства таковы, что возникает сомнение в их соответствии конституционным нормам, о всей полноте государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73) и самостоятельности местного самоуправления (ст. 12). Развитие федеративных отношений в России в последнее десятилетие характеризуется активной реализацией Российской Федерацией своих полномочий в сфере совместного ведения, даже вторжением в предметы ведения субъектов Федерации. При этом не принимается никаких мер, гарантирующих возможность субъектов Российской Федерации осуществлять всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации. Именно это необходимо сделать, чтобы Россия не превратилась окончательно в унитарное государство. Поэтому при проведении прогнозов в сфере организации публичной власти на соответствие Конституции следует исходить из необходимости гарантирования прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и недопустимости произвольного расширения полномочий федеральных органов государственной власти и сосредоточения основной массы доходов в федеральном бюджете.

Результатом конституционно-правового прогнозирования является составление прогнозных рекомендаций (прогнозной модели) и определение вероятности возникновения противоречий в правовой системе, несоответствия Конституции Российской Федерации законодательства, регулирующего конституционно-правовые отношения, его правоприменения и разработка вариантов их предотвращения. В ходе прогнозирования необходимо учитывать максимально возможное количество возможных вариантов развития объекта прогнозирования с учетом позитивных и негативных факторов для разработки оптимальной модели. Результаты прогнозирования могут использоваться в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, при планировании нормотворческой деятельности органов государственной власти, разработке концепций развития законодательства, проектов законов и иных нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях.

Активное развитие современного российского избирательного права пришлось на конец ХХ – начало ХХI вв., когда многие его институты претерпели существенное изменение и были сформированы нормативные основы, определяющие дальнейшее их уточнение. Этот процесс, проходивший в последнее десятилетие, рассматривается многими отечественными учеными как модернизация 104 . В настоящее время избирательное право составляет органичную часть современного конституционного права Российской Федерации, связанную с осуществлением народовластия. Активное законотворчество в сфере избирательного права определяет необходимость существования устойчивых правовых конструкций, обеспечивающих стабильность нормативно-правовых основ электоральной политики российского государства. Избирательно-правовой режим является одной из таких конструкций, направленной на обеспечение эффективности избирательного права, которая, по мнению американских правоведов, «является индексом демократии, существующей в стране, критерием определения влияния рядовых граждан на властные структуры» 105 .