Чтение онлайн

С точки зрения американской юридической доктрины, право налогоплательщика оспаривать конституционность и/или законность бюджетных расходов основывается на том, что [196] :

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным расходованием бюджетных средств, затрагивает имущественные интересы истца-налогоплательщика – приводит к возложению на него более тяжелого налогового бремени;

– у налогоплательщика есть существенный интерес в обеспечении правомерности расходования средств бюджета как публичного денежного фонда, поскольку налогоплательщик прямо участвует в формировании такого фонда посредством внесения в него сумм налогов; изъятие же публично-правовым образованием у налогоплательщика денежных средств в виде налогов и последующее противоправное расходование этих средств причиняет вред налогоплательщику наряду с другими членами общества (по справедливому утверждению Р. Дворкина, уже сами по себе бюджетные расходы на недопустимые цели являются вредом [197] );

– причинение вреда налогоплательщику связано с нарушением его субъективных прав, а любое нарушенное право, согласно общепризнанным юридическим принципам, подлежит защите;

– эффективная защита публичного интереса – интереса народа – в обеспечении правомерности расходования бюджетных средств невозможна без официального признания права налогоплательщика на оспаривание легитимности бюджетных расходов (ведь только налогоплательщики и заинтересованы в действительной защите указанного интереса, поскольку ни публично-правовое образование, расходующее бюджетные средства противоправно, ни получатели таких «противоправно расходуемых публично-правовым образованием бюджетных средств», скорее всего, не подвергнут сомнению легитимность соответствующих бюджетных расходов).

При рассмотрении вопросов о возможности оспаривания налогоплательщиками конституционности и/или законности налогов и бюджетных расходов, затрагивающих публичные интересы, ВС США высказал ряд правовых позиций. Эти позиции ВС США формируют федеральную доктрину процессуальной правоспособности налогоплательщика. Под процессуальной правоспособностью налогоплательщика (taxpayer standing) в американской юриспруденции понимается как его способность оспаривать в суде свою «индивидуализированную» обязанность по уплате налогов, так и способность оспаривать налоги и бюджетные расходы, затрагивающие общие интересы всех налогоплательщиков [198] . В дальнейшем наше внимание будет сосредоточено на процессуальной правоспособности налогоплательщика в ее втором аспекте.

Выработанная ВС США федеральная доктрина процессуальной правоспособности налогоплательщика включает в себя три самостоятельные доктрины [199] :

– доктрину процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска муниципального налогоплательщика к муниципальному образованию);

– доктрину процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска регионального налогоплательщика к штату);

– доктрину процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска федерального налогоплательщика к Федерации).

Федеральная доктрина процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика вытекает из старейших правовых позиций ВС США [200] и – в сравнении с иными названными доктринами – обеспечивает налогоплательщикам наиболее широкие возможности судебной защиты. Согласно этой доктрине, использование публично-правовым образованием бюджетных средств представляет «прямой и непосредственный» интерес для муниципального налогоплательщика. Такой интерес имеет сходство с интересом акционера к деятельности акционерной корпорации и подлежит судебной защите [201] . По сути, федеральные суды должны презюмировать, что муниципальный налогоплательщик обладает правом на оспаривание легитимности расходов местного бюджета [202] .

С точки зрения строгости по отношению к истцам-налогоплательщикам, федеральная доктрина процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика занимает промежуточное положение между двумя другими вышеперечисленными доктринами. В силу доктрины процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика условиями рассмотрения в федеральном суде иска регионального налогоплательщика к штату признаются [203] :

а) реальность бюджетных расходов (налогоплательщик может оспорить правомерность конкретных бюджетных ассигнований либо выплат из бюджета, но не правомерность латентных публичных затрат, таких как «скрытые расходы» на чтение Библии в школах);

б) наличие прямого вреда (direct injury) или угрозы его причинения истцу-налогоплательщику, обусловленных применением правового акта об оспариваемых бюджетных расходах (причем одного лишь неопределенного «общего вреда народу», который причинен истцу-налогоплательщику наряду с другими налогоплательщиками, недостаточно для рассмотрения дела по существу).

На практике, руководствуясь федеральной доктриной процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика, федеральные суды в США зачастую отказывают налогоплательщикам в рассмотрении по существу их исков об оспаривании конституционности и/или законности правовых актов штатов, устанавливающих налоги и бюджетные расходы. Однако суды большинства штатов (не являющиеся федеральными судами) признают возможность такого оспаривания на основе весьма либеральных правил, принятых в соответствующих штатах.

Нормы, касающиеся процессуальной правоспособности регионального и муниципального налогоплательщика в судах конкретного штата, закреплены нормативными правовыми актами этого штата и/или содержатся в прецедентном праве его судов. Причем жесткий подход, аналогичный федеральному (тому, который нашел отражение в федеральной доктрине процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика), используется меньшинством штатов. В большинстве же штатов для рассмотрения иска налогоплательщика судом штата достаточно наличия лишь «общего вреда», причиненного всем налогоплательщикам [204] .

К примеру, согласно ст. 526а Гражданского процессуального кодекса Калифорнии [205] (далее – ГПК Калифорнии) налогоплательщик вправе в судебном порядке требовать пресечения и предотвращения любого противоправного и расточительного расходования средств публичных денежных фондов. Противоправное расходование бюджетных средств, по справедливому замечанию Верховного суда штата Калифорния, причиняет незначительный, но вполне определенный вред налогоплательщикам. Этот вред образует фактический состав, который подлежит исследованию судом независимо от размера оспариваемых бюджетных расходов [206] . Особый критерий выработан для отнесения расходования бюджетных средств к расточительному. Суды признают расходование бюджетных средств расточительным, только если оно никак не может считаться приносящим пользу обществу с точки зрения здравого смысла [207] . Нормы ГПК Калифорнии в их истолковании калифорнийскими судами также позволяют налогоплательщику ставить перед судом вопрос о неисполнении публично-правовым образованием обязанности по формированию бюджетных доходов (например, в случае предоставления налоговых льгот) [208] .

Многие американские штаты разрешают налогоплательщикам обращаться в суды даже с заявлениями о недостаточном финансировании штатами полномочий, переданных муниципальным образованиям.

Например, согласно ст. 27C гл. 29 Общих законов штата Массачусетс [209] , любые десять проживающих на территории муниципалитета налогоплательщиков вправе заявить в высшем суде штата, что законом о бюджете не предусмотрены необходимые средства на финансирование переданных этому муниципалитету полномочий штата. В силу ч. 23 ст. 10 Конституции штата Миссури [210] любой налогоплательщик может в судебном порядке требовать реализации конституционных норм, запрещающих штату передавать свои полномочия муниципалитетам без достаточного финансирования и перекладывать налоговое бремя с региональных налогоплательщиков на муниципальных. На основе указанных положений Конституции штата Миссури налогоплательщики инициировали проверку конституционности многих правовых актов [211] .

Ч. 32 ст. 9 Конституции штата Мичиган [212] предусмотрено право всякого налогоплательщика требовать в Апелляционном суде штата Мичиган соблюдения конституционных правил о необходимости полного финансирования (за счет средств штата) исполнения обязанностей, возложенных штатом на местные органы власти. Эти конституционные нормы неоднократно находили применение на протяжении последних лет [213] . Например, в 2013 г. истцы – четыреста шестьдесят пять школьных округов и столько же налогоплательщиков (по одному налогоплательщику из каждого округа) – подвергли сомнению достаточность объема финансирования, предоставленного штатом Мичиган местным властям в связи с возложением на последних новых обязанностей. Более того, истцами была оспорена конституционность порядка такого финансирования. В свою очередь Апелляционный суд штата Мичиган не ограничился отговорками и рассмотрел дело по существу [214] .