Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
В первом случае нарушение принципа самостоятельности бюджетов, строго говоря, вызвано дефектами положений не бюджетного, а иного отраслевого законодательства, разграничивающего сферы деятельности публично-правовых образований и полномочия их органов власти. Нечеткое же разграничение сфер деятельности и полномочий в любой спорной ситуации означает невозможность выявления пределов осуществления конкретным публично-правовым образованием его права на самостоятельное расходование бюджетных средств (поскольку нормативно установленные сферы деятельности и полномочия как раз выступают в качестве таких пределов). При этих условиях неминуемо ущемляются имущественные интересы отдельных публично-правовых образований [258] .
258
Проблема нечеткого разграничения сфер деятельности публично-правовых образований и полномочий их органов власти рассматривается в иностранной научной литературе. См., например: Martinez-Vasquez J., McLure C., Vaillancourt F. Revenues and Expenditures in an Intergovernmental Framework [Electronic resource] // Perspectives on Fiscal Federalism. Herndon: World Bank Publications, 2006. P 18–21. URL:handle/10986/6953 (дата обращения: 25.01.2017).
Примером может служить дело по жалобе гражданки Н. М. Моренко [259] , которая оспорила конституционность нормы о финансовом обеспечении компенсации расходов, связанных с выездом пенсионеров из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (далее – компенсация переселенцам из районов Крайнего Севера). Неопределенность правового регулирования в вопросе об источнике финансирования затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера породила весьма противоречивую правоприменительную практику. Арбитражные суды рассматривали в качестве соответствующего источника финансирования федеральный бюджет [260] , а суды общей юрисдикции – бюджет субъекта РФ [261] . Как указал в связи с этим КС РФ, федеральному законодателю следует устранить имеющиеся неясности в правовой регламентации отношений по выплате компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера, причем до изменения нормативного регулирования финансовое обеспечение упомянутой компенсации будет относиться к расходным обязательствам РФ. В настоящее время правовая позиция КС РФ по делу Н. М. Моренко в полной мере учитывается судами, признающими федеральный бюджет надлежащим источником финансирования [262] .
259
По делу о проверке конституционности п. 4 ст. 26 Федерального закона от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» в связи с жалобой гражданки Н. М. Моренко [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2013 г № 9-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 5. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
260
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. № 9030/11. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
261
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2011 г по делу № 93-В10-4. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
262
Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях [Электронный ресурс]: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 4; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2014 г. по делу № 64-КГ14-3. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
С нашей точки зрения, подход КС РФ имеет некоторые недостатки.
Во-первых, постановление КС РФ не содержит конституционно-правового истолкования оспоренных законоположений: никак не решен вопрос о принадлежности соответствующих полномочий органам власти РФ или субъектов РФ. КС РФ вместо выполнения своих функций подменил федерального законодателя и дополнил позитивное право нормой о том, что финансирование затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Тем самым КС РФ допустил умаление права РФ на расходование бюджетных средств и санкционировал нарушение принципа самостоятельности бюджетов.
Во-вторых, есть еще один существенный недочет. В силу ст. 84 БК РФ принятие судебного акта не относится к основаниям возникновения расходных обязательств РФ. Возложив своим постановлением расходное обязательство на РФ, КС РФ действовал вопреки требованиям ст. 84 БК РФ.
Нужно отметить, что позиция КС РФ отражает современные тенденции в практике Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) к расширению имущественной ответственности государства. По мнению ЕСПЧ, государство отвечает за неисполнение обязанностей любыми органами публичной власти, в том числе органами местного самоуправления [263] . Последние, кстати, приравниваются к государственным органам, поскольку они тоже выполняют публичные функции и действуют на основании публичного права [264] . В связи с этим неудивительно, что КС РФ, пренебрегая принципом самостоятельности бюджетов, приказал исполнять спорную публичную обязанность по финансированию затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера именно за счет средств федерального бюджета.
263
Decision (Final) of the European Court of Human Rights (First Section) of 16 September 2004 in Case № 24669/02 Gerasimova v. Russia [Electronic resource] // European Court of Human Rights: [website]. URL:rus/pages/search.aspx?i=001-66854 (дата обращения: 25.01.2017).
264
Commission decision of 14 December 1988 in Case № 13252/87 Gemeinde
Rothenthurm v. Switzerland [Electronic resource] // European Court of Human Rights: [website]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/rus/pages/search.
aspx?i=001-82146 (дата обращения: 25.01.2017); Commission decision of 7 January 1991 in Case № 15090/89 Ayuntamiento de M. v. Spain [Electronic resource] // European Court of Human Rights: [website]. URL:rus/pages/search.aspx?i=001-83518 (дата обращения: 25.01.2017).
Приведенный нами пример показывает, что неверное толкование и применение негативных конституционно-правовых ограничений права расходовать бюджетные средства влечет за собой нарушение принципа самостоятельности бюджетов. Причем суды склонны без достаточных оснований увеличивать нагрузку именно на федеральный бюджет при любой неопределенности в вопросах об отнесении отдельных задач к сферам деятельности конкретного публично-правового образования и о принадлежности соответствующих полномочий его органам власти.
Подобные проблемы возникают и в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования [265] .
Расходные обязательства в отношениях по финансированию переданных полномочий
По общему правилу (п. 4 ст. 85 и п. 3 ст. 86 БК РФ) расходные обязательства субъекта РФ (муниципального образования), возникающие при осуществлении чужих полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций из соответствующего бюджета. Если же в субъекте РФ (муниципальном образовании) окажутся превышенными нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, то финансирование дополнительных расходов в части такого превышения должно осуществляться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального (местного) бюджета.
265
Анализ этих проблем содержится в следующих наших работах: Братко Т. Д. Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (Ч. I) // Право и экономика. 2016. № 7 (341). С. 66–71; Братко Т Д. Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (Часть II) // Право и экономика. 2016. № 9 (343). С. 50–57; Братко Т. Д. Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (Ч. III) // Право и экономика. 2016. № 10 (344). С. 62–67; Братко Т. Д. Принцип самостоятельности бюджетов как правовая основа для разрешения споров о недостаточном финансировании переданных полномочий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14, Право. 2016. № 3. С. 74–87.
С нашей точки зрения, подобное регулирование имеет один существенный недостаток. Зачастую нормативно установленные затраты на исполнение передаваемых полномочий по объективным причинам не соответствуют реальным расходам, которые необходимо произвести субъекту РФ (муниципальному образованию) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий [266] . Конечно, субъект РФ (муниципальное образование) в силу п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) может дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления чужих полномочий. Но это – право, а не обязанность субъекта РФ (муниципального образования). Причем порядок дополнительного использования собственных финансовых средств должен быть установлен в законе субъекта РФ (уставе муниципального образования).
266
Об этой проблеме (связанной с тем, что субвенции далеко не всегда покрывают реальные расходы на осуществление переданных полномочий) см., в частности: Васянина Е. Л. Некоторые проблемы регулирования межбюджетных отношений по законодательству Российской Федерации и в практике российских судов // Налоги. 2012. № 6. С. 12–17.
Уставами очень многих муниципальных образований [267] закреплены специальные нормы следующего (или аналогичного) содержания: «Дополнительное использование собственных финансовых средств осуществляется местной администрацией в случае недостаточности финансовых средств субвенции (курсив наш – Т. Б.), предоставляемой из бюджета Санкт-Петербурга на исполнение переданных государственных полномочий» [268] . Однако есть и противоположные примеры. Согласно ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» [269] недостаточное материально-финансовое обеспечение переданных государственных полномочий влечет за собой отказ муниципального образования от их осуществления. Наличие в уставах муниципальных образований таких норм свидетельствует о том, что недостаточное финансирование переданных полномочий встречается на практике чрезвычайно часто.
267
См., например: Устав муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар»» [Электронный ресурс]: принят постановлением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 21 декабря 2005 г. № 21 // Няръяна Вындер. 2005. № 210. (в ред. от 8 апреля 2014 г.); Устав Щелковского муниципального района Московской области [Электронный ресурс]: принят решением Совета депутатов Щелковского муниципального района МО от 11 июля 2006 г № 133/21 // Время. 2006. № 69 (спецвыпуск № 24–25) (в ред. от 21 января 2015 г.); Устав муниципального образования Туапсинский район [Электронный ресурс]: принят решением Совета муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края от 29 июня 2012 г. № 617 // Черноморье сегодня. 2012. № 107. (в ред. от 14 января 2013 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
268
Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломяги [Электронный ресурс]: принят решением Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ № 7 °Cанкт-Петербурга от 25 мая 2011 г. № 75 // Муниципальный вестник МО № 70. 2011. № 8. (в ред. от 14 июля 2014 г.). Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
269
Устав муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» [Электронный ресурс]: принят на наслежном сходе Нерюктяйинского наслега 15 февраля 2001 г. // Ил Тумэн. 2002. № 34. (с изм., внесенными решением Нерюктяйинского наслежного Совета от 26 июня 2002 г. № 4). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Важно учитывать еще одно обстоятельство. Согласно п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 2 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) передача полномочий нижестоящему уровню власти осуществляется законами – независимо от воли нижестоящего уровня власти. При этом Закон № 184-ФЗ (Закон № 131-Фз) не предусматривает такого основания для прекращения осуществления органами публичной власти субъектов РФ (муниципальных образований) переданных им полномочий, как недостаточное финансирование упомянутых полномочий за счет субвенций. По смыслу Закона № 184-ФЗ (Закона № 131-ФЗ) недостаточность финансовых ресурсов для исполнения переданных субъекту РФ (муниципальному образованию) полномочий:
1) не освобождает его от обязанности по осуществлению чужих полномочий [270] (тем более что их реализация зачастую предполагает исполнение публичных обязанностей перед частными лицами, а недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов, как известно, не освобождает публично-правовое образование от исполнения своих обязательств [271] );
2) не позволяет ему самостоятельно определять права и обязанности своих органов власти по осуществлению чужих полномочий (к примеру, если субъекту РФ передано федеральное полномочие по предоставлению мер социальной защиты, то «отсутствие денежных средств не предполагает изменения нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации условий оказания отдельным категориям граждан социальной помощи» [272] ).
270
В связи с этим упоминавшаяся нами норма ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» противоречит федеральному законодательству.
271
См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2005 г. № 297-О. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
272
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2013 г. по делу № 50-АПГ13-1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Таким образом, в ситуации, когда финансирование за счет предоставленных региональному (местному) бюджету субвенций является недостаточным, субъект РФ (муниципальное образование) вынужден (вынуждено) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий нести часть бремени по их финансовому обеспечению, то есть вопреки требованиям ст. 31 БК РФ направлять средства своего бюджета на реализацию чужих полномочий. Именно подобная вынужденность и дает основания для вывода о нарушении права субъекта РФ (муниципального образования) на самостоятельное расходование бюджетных средств.