Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
Итак, по нашему мнению, любому гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств. В частности, ссылаясь на неэффективность использования бюджетных средств (а именно – неэкономность или отсутствие результативности), гражданин может оспаривать в суде методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания.
С учетом изложенного можно сформулировать следующие выводы
Реализацией принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов является, на наш взгляд, фактическое использование закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.
В ст. 31 БК РФ есть несколько правил, регламентирующих отношения по осуществлению расходов и формированию доходов бюджета. Нормы, сходные по содержанию с правилами ст. 31 БК РФ, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия Кодекса: они были предусмотрены советским законодательством и обеспечивали публично-правовым образованиям лишь минимальную финансовую самостоятельность (гораздо меньшую, чем гарантированная действующим БК РФ). В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы, а выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Значение принципов бюджетной системы они приобрели с принятием БК РФ.
Поскольку граждане, организации и публично-правовые образования выступают в качестве субъектов общих прав, вытекающих из принципа самостоятельности бюджетов, любой гражданин, организация или публично-правовое образование, на наш взгляд, может принимать меры, направленные против нарушения принципа самостоятельности бюджетов, в том числе обращаться за судебной защитой.
§ 2.2. Основные проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении бюджетных расходов
В сфере расходования бюджетных средств все публично-правовые образования обладают определенной самостоятельностью, которая гарантируется ст. 31 БК РФ. Однако, как показывает противоречивая правоприменительная практика по бюджетным спорам, с очень большими трудностями сопряжено выявление границ самостоятельности публично-правовых образований в вопросах осуществления бюджетных расходов.
Ограничения самостоятельности публично-правового образования в вопросах расходования бюджетных средств
Среди закрепленных принципом самостоятельности бюджетов прав и обязанностей, касающихся расходования бюджетных средств, центральное место занимает право всякого публично-правового образования на осуществление бюджетных расходов. КС РФ справедливо указывает, что это субъективное право не является абсолютным [244] . Ведь, как следует из ст. 31 БК РФ, публично-правовое образование имеет право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств своего бюджета. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает законодательное ограничение (установление пределов осуществления) права на расходование бюджетных средств.
244
По делу о проверке конституционности абз. 4 ч. 1 ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2014 г № 55-АПГ14-8. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Можно выделить следующие ограничения права на расходование бюджетных средств:
1) конституционно-правовые (обусловленные разграничением предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти), делящиеся на:
• позитивные;
• негативные.
2) бюджетно-правовые (вытекающие из бюджетного законодательства).
Особого внимания заслуживают конституционно-правовые ограничения.
Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств предопределены особенностями политико-территориального устройства РФ и характерными свойствами бюджета как экономического и правового явления. Согласно ст. 6 БК РФ бюджеты предназначены для «финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления», то есть публичной власти всех уровней. РФ является государством, имеющим три уровня территориальной организации публичной власти:
• федеральный;
• региональный;
• местный.
Выше (в параграфе 1.1 настоящей работы) мы отмечали, что задачи и функции публичной власти выступают в качестве своеобразных пределов осуществления права на расходование бюджетных средств, являющегося одним из компонентов (правомочий) права всякого публично-правового образования на собственный бюджет. Как найти те самые задачи и функции публичной власти, которые играют роль пределов осуществления права на расходование средств конкретного бюджета?
Задачи публичной власти по своей сути тождественны сферам деятельности публично-правового образования [245] , а функции – полномочиям его органов. Причем сферы деятельности публично-правовых образований первичны, а полномочия органов вторичны, производны, поскольку любой орган наделен полномочиями (функциями) именно для осуществления деятельности конкретного публично-правового образования в рамках соответствующей сферы (выполнения той или иной задачи публичной власти).
245
Здесь и далее под сферами деятельности публично-правовых образований подразумеваются:
1) предметы исключительного ведения РФ;
2) предметы исключительного ведения субъектов РФ;
3) предметы совместного ведения РФ и ее субъектов;
4) вопросы местного значения.
По смыслу ст. 6 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен для того, чтобы в финансовом отношении обеспечивать реализацию полномочий органов в пределах сфер деятельности этого публично-правового образования. Значит, средства любого бюджета, во всяком случае, не могут расходоваться на цели, не согласующиеся с нормативно установленными сферами деятельности соответствующего публично-правового образования и полномочиями его органов.
Сферы деятельности РФ и ее субъектов – предметы их ведения – разграничены Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11, ст. ст. 71–73, 76 Конституции РФ), а полномочия федеральных и региональных органов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов – прежде всего Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [246] (далее – Закон № 184-ФЗ), иными федеральными законами [247] и утвержденными федеральными законами договорами о разграничении полномочий [248] . Что касается сфер деятельности муниципальных образований – вопросов местного значения – и полномочий органов местного самоуправления, то они определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [249] (далее – Закон № 131-ФЗ).
246
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. (в ред. от 28 декабря 2016 г). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
247
КС РФ указал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия может разграничивать полномочия в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
См.: По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г № 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
248
См. п. 5 ст. 1, ст. 26.7 Закона № 184-ФЗ.
249
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. (в ред. от 28 декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Рассматриваемая модель разграничения сфер деятельности публично-правовых образований и полномочий их органов создает основу для регулирования бюджетных правоотношений. Нередко Верховный Суд РФ (далее – ВС РФ) в своих актах прямо отмечает, что нормами БК РФ «установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти» [250] .
250
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 12-АПГ13-1; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2014 г. № 55-АПГ14-8. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Согласно ст. ст. 13–15 БК РФ федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств РФ, региональный – расходных обязательств субъекта РФ, местный – расходных обязательств муниципального образования. Расходным обязательством в силу ст. 6 БК РФ является обусловленная нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить средства из своего бюджета. Таким образом, по смыслу ст. ст. 6, 13–15 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен исключительно для исполнения имущественных обязанностей этого публично-правового образования.