Чтение онлайн

Наиболее влиятельная типология бюрократии на Западе с позиции внутренней ее структуры предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации - это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции.

Механистическая структура. Механистическая структура соответствует веберовской модели организации. Иерархия системы властных отношений с четко обозначенными ролями: передача решений и формальных правил по иерархической лестнице.

Органическая структура. Органическая формула отношений подразумевает непостоянное распределение функций бюрократических структур, которые дают возможность распределения этих функций и открывают потенциал индивидуального творчества. Данное обстоятельство способствует зависимости властных отношений прежде всего от специальных знаний, а не от занимаемой должности. Иначе говоря, знание о целях организации, а не только концентрация власти на высших ее ступенях, наличие горизонтальных связей, преданность субъектов административной деятельности профессиональным качествам, но не должности, которую они занимают. [65]

Все представленные виды бюрократий так или иначе отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве эксперта, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия [66] . В ряде других западных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Петерс). К ситуации с бюрократией в современной России применима модель, описывающая конфликтную форму взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных ситуациях, как правило, выходит власть административная.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур - управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму, - неверно.

Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую формы исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия - часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины - «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».

Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованиях. Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду. Общественные отношения, в которых функционирует бюрократия, и которые она поддерживает или противостоит, определяются характером целей. Эти цели задаются обществом и государством в целом. Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией. Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества. Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.

Существующие отклонения в деятельности бюрократии в литературе определяются при помощи различных понятий: бюрократизм, организационная болезнь, патология, мутация, дисфункция и др. Например, организационная дисфункция, по Р. К. Мертону, означает противоположный (побочный) процесс при реализации функции основного процесса. Основной процесс работы администрации предполагает его эффективность, побочный - неэффективность. Неэффективность, согласно мысли Мертона, вызывается теми же самыми принципами (правительственными, формальными правилами и процедурами) в деятельности организации, которые должны способствовать ее эффективности, но в особых случаях, когда необходим индивидуальный подход, эти принципы не реализуются.

Исследуя проблемы функционирования организаций через призму организационных патологий, российский ученый А. П. Пригожин предлагает два значения оргпатологии. Согласно первому, патология является отклонением от нормы. Данное понимание идет от медицины. Однако такое представление об организационной патологии связано с определенной слабостью - с установлением нормы. Развивая эту позицию, следует отметить, что нормой может быть и отсутствие болезни, и наличие недуга. Поэтому Пригожин обозначает второе определение организационной патологии применительно к социальному образованию как дисфункцию. Дисфункция - это устойчивые сбои в деятельности организации по важным и трудноискоренимым причинам. [67]

Социология и политология по-разному оценивают бюрократические изменения (мутации, дисфункции) и причины, их порождающие. В целом проблемы бюрократических отклонений увязываются с множеством причин: структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима и т. д.

Разграничение в бюрократии сторон положительных и отрицательных, объединяемых понятием «бюрократические дисфункции», естественно подводит к заключению о необходимости поиска путей уменьшения дисфункций в бюрократическом управлении. Но наряду с этим направлением в исследовании имеет место и другое, отчасти связанное с первым и затрагивающее проблему трансформации самой бюрократии как социального явления в жизни общества. Так как бюрократия - составляющая часть государства, то вопрос порой может расширяться до проблемы исторических границ развития самого государства.

Для большинства людей (политиков, публицистов, даже для ряда ученых-обществоведов) понятие «бюрократия» является нарицательным словом. Оно обозначает только лишь путаницу, волокиту, расточительство, коррумпированность, лихоимство и т. д. Поэтому институт бюрократии является постоянным объектом для сатиры. При всей легковесности сатирического жанра, его авторам, выбравшим тему бюрократизма (Эдвард А. Мэрфи, С. Н. Паркинсон, Лоуренс Дж. Питер), удалось выделить некоторые основные дисфункции, свойственные институту бюрократии. Может быть, более четко, нежели это делают серьезные аналитики, и именно поэтому выделенные этими авторами-парадоксалистами «законы» стали объектом действительно серьезного исследования российских и зарубежных социологов.

Так, по «закону Мэрфи», если что-то должно пойти наперекосяк, оно непременно пойдет наперекосяк. Суть закона Мэрфи состоит в том, что бюрократические структуры рано или поздно сводят рациональные процессы к прямо противоположным результатам.

По закону Паркинсона, объем работ возрастает в той мере, в какой это необходимо, чтобы занять время, выделенное на его выполнение. Паркинсон вывел свой закон на основе двух факторов, установленных им посредством наблюдения за работой государственных учреждений. Во-первых, высший чиновник стремится увеличивать число подчиненных, но не соперников. Во-вторых, чиновники создают работу друг для друга. В соответствии с законом Паркинсона происходит постоянное возвышение пирамиды государственной бюрократии и неизбежный рост численности персонала, независимо от того, становится ли работы больше, меньше или ее совсем нет.

Однако еще П. Сорокин в первой половине ХХ века заметил несколько отличную по сравнению с паркинсоновским ростом пирамиды тенденцию (эту тенденцию ни один современный представитель общественной науки обстоятельно не опроверг). Суть этой тенденции заключается в том, что в мировой истории профессиональных учреждений и в истории всего профессионального состава населения той или иной страны существуют только временные изменения высоты, то есть нет постоянных направлений в ее колебаниях. В одни периоды, благодаря множеству разнообразных факторов, высота профессиональной стратификации увеличивается, в другие - она уменьшается. [68]