Чтение онлайн

Хотя в структуре власти имеют место «компании», это отнюдь не свидетельствует о ее плюралистическом характере [265] . Во всех основных вопросах экономические лидеры действуют в единстве, всегда консультируясь друг с другом [Ibid.: 79]. Хантер иллюстрирует это на примере решения вопроса по принятию плана развития города, который фактически предусматривал расширение территории, находящейся в ведении городских властей. Репутационные лидеры считали этот вопрос наиболее важным, и именно их единство обеспечило принятие программы соответствующим комитетом и ее реализацию. При этом большинство лидеров, наиболее активных в решении данного вопроса, были бизнесменами [Ibid.: 94–95, 215–220].

Уже после того как элита определила основные параметры проекта и тех, кто будет им непосредственно заниматься, в процесс включаются гражданские ассоциации, формальные политические институты и СМИ. Данная модель принятия решения является типичной: во всех решениях ключевую роль играет постоянное «ядро лидеров», а вариации имеют место относительно ассоциаций и структур, подключающихся к реализации проекта. На заключительной стадии исполнения проекта лидеры фактически уходят со сцены, оставляя возможность распоряжаться руководителям второго эшелона и профессионалам [Ibid.: 93–94, 99].

Хантер отмечает, что лидеры экономят свое время и свою энергию для выполнения своей основной роли – формирования (определения) политики. Другой причиной ухода со сцены является стремление лидеров защитить себя от слишком больших требований снизу, переводя их на профессионалов. Наконец, какую-то роль здесь, по-видимому, играет и американский идеал равенства [Ibid.: 109, 229].

Таким образом, государственные решения в Атланте фактически принимаются под контролем бизнеса и являются отголоском власти экономической. Государственные структуры и их персонал хорошо понимают, кому на самом деле принадлежит власть в городе, и поэтому воздерживаются от каких-либо действий без консультаций с бизнесом [Ibid.: 102]. Мэр Атланты и его ближайшее окружение всегда спрашивали совета у бизнесменов перед осуществлением проектов, касающихся всего городского сообщества [266] . При этом сами они, как подчеркивает Хантер, обычно не занимали лидирующих позиций в инициации проектов, а скорее следовали за ключевыми лидерами [Ibid.: 81].

По сравнению с предыдущими исследованиями, в частности с исследованиями Линдов, обнаруживших сравнительную пассивность бизнеса, достигающего своих целей в основном без непосредственного вмешательства в конкретные политические процессы, Хантер увидел тенденцию более активного включения бизнеса в местную политическую жизнь: бизнес продвигал проекты, принимал участие в избирательных кампаниях и использовал государственную бюрократическую машину для достижения своих целей [Ibid.: 102, 158]. Однако власть бизнеса продолжала оставаться в основном скрытой, невидимой для основной массы населения, будучи в тени внешней активности политиков-профессионалов. «Скрытность» не означает, что элита как-то специально конспирируется; ее власть, в общем-то, открыто признается, хотя недемократические моменты и не всегда подчеркиваются. Однако кто именно, где и когда определяет важнейшие направления политики в городе – эти вопросы остаются вне поля зрения граждан.

То, что бизнес не очень уж и активен в деятельности различных формальных гражданских и политических структур, было обнаружено многими исследователями, в том числе, например, и Р. Далем, впоследствии – главным оппонентом Хантера. Однако в отличие от Даля, который на основании этого пришел к заключению об отсутствии власти бизнеса в тех или иных вопросах политической жизни города, Хантер утверждал, что участие бизнеса в большей степени имеет место на предварительных стадиях принятия решений и осуществляется через неформальное влияние. Хантер, и в этом его заслуга, акцентировал внимание на частных формах политической власти и влияния, составляющих, как оказалось, важнейшую сферу реальной политики.

Частным формам власти Хантер посвятил целую главу, в которой очень конкретно описал многие невидимые для основной массы граждан механизмы политического влияния. Непосредственным источником влияния являются прежде всего личные связи [Hunter, 1953: 172], которые обычно не афишируются [267] , и материальные ресурсы, делающие лидеров желательными участниками политических коалиций и дающими им возможность осуществлять скрытое принуждение путем угрозы отказать в предоставлении кредитов для осуществления городских программ, сократить рабочие места, ограничить финансовую поддержку тех или иных общественных организаций и т. п. В определенных ситуациях используются сила и принуждение в отношении тех, чье поведение идет вразрез с интересами и (или) ценностями власть имущих. Структура власти, подчеркивает Хантер, обладает средствами принуждения, которые при необходимости могут быть использованы для достижения результата, и большинство профессионалов-управленцев хорошо осознают их силу

Это не значит, разумеется, что люди из высшего эшелона власти непосредственно осуществляют какие-то насильственные действия; однако в большинстве случаев, касающихся публичной политики, требовались их санкции [Ibid.: 193–194]. Хантер приводит несколько достаточно ярких примеров, показывающих, как власть имущие наказывали тех, кто пытался сопротивляться их власти. По отношению к ним применялись и угрозы увольнения, и всевозможные расследования их деятельности, и «остракизм», и соответствующая обработка общественного мнения. Но непосредственное давление использовалось сравнительно редко; обычно было достаточно сделать соответствующий намек. Элита более ориентируется не на подавление оппозиции, а на превентивные меры, и мало кто отваживается бросить открытый вызов господству бизнеса. В то же время профессионалам трудно занимать критичную позицию по отношению к решениям, принятым элитой, поскольку это может повредить их карьере [Ibid.: 238–239].

Свои оценки структуры власти в Атланте Хантер посчитал адекватными и спустя 20 лет, хотя за это время они подверглись интенсивной критике и появилось много альтернативных объяснений [268] . В своем втором исследовании он обнаружил фактически ту же самую структуру власти: доминирование бизнеса и прежде всего банковских интересов [Hunter, 1980: 43]; решения по основным проектам принимали одни и те же лица [Ibid.: 59–60]; лидеры руководят наиболее крупными организациями, связанными со строительством и развитием города, их ядро имеет пересекающееся (около 40 %) членство [Ibid.: 61–65]; государственные структуры действуют в интересах экономических институтов, ценности которых доминируют в формальных и неформальных центрах власти [Ibid.: 144].

Хантер, как уже отмечалось, не считал структуру власти в Атланте оптимальной. Политическое господство бизнес-элиты, формально никем не избираемой и никому не подотчетной, ограничивает возможности других групп реализовать свою волю. Монолитная пирамида власти [269] может блокировать попытки инициировать важные для жителей города решения и воздерживаться от их выдвижения [270] . Поэтому хотя в концентрации власти всегда есть определенный резон, ее структура настолько узкая, что многие вопросы политики вообще не рассматриваются – либо в связи с отсутствием у лидеров достаточного времени, либо по другим причинам [Hunter, 1953: 232–233]. Опасаясь за свою власть, лидеры стремятся сохранить статус-кво, систему, которая обеспечивает их господство. В результате этого интересы многих категорий населения – рабочих, профессионалов, негритянского населения и др. – обычно не рассматриваются при выработке политики, если решения проблем могут изменить существующую систему. Таким образом, Хантер не только указывает на несоответствие политической практики в Атланте демократическому идеалу, но и апеллирует к функциональным аргументам.

Ключевым моментом Хантер считает выбор лидеров: лидерство должно быть делегированным и осуществляться избранными. В Атланте этого нет; лидеры в большинстве случаев сами выбирают себя, и даже профессионалы практически не участвуют в этом, не говоря уже о нижних слоях социальной пирамиды. Поэтому он выступает за существенное расширение спектра участвующих в выборах лидеров. По его мнению, структура власти должна быть более открытой для различных групп, что позволит большему числу людей участвовать в решении городских проблем [Ibid.: 232–233].

Расширение участия граждан в политической жизни города Хантер связывает с созданием эффективных организационных структур, позволяющих включаться в обсуждение городских проблем и (или) повышение эффективности уже существующих [Hunter, 1953: 234, 249–261]. «Хорошо организованные группы, – пишет Хантер, – будут иметь голос в решении проблем сообщества, и этот голос позволит индивиду чувствовать себя в большей безопасности, даже если его собственный голос и не будет услышан… Если гражданин регионального города заинтересован в политических решениях, единственной возможностью попасть в состав властной группы – это стать членом сильной организации. Нет другой дороги к участию во власти» [Ibid.: 257].