Чтение онлайн

Приоритет политических целей и доминирование политических элит в городском режиме не означали, что интересы бизнес-элиты не получали реализации. Дейли установил тесные связи с бизнес-сообществом, но при этом рычаги управления экономическим развитием держал в своих руках. Это в целом устраивало бизнесменов, поскольку Дейли учитывал их интересы; однако успешное воплощение важнейших экономических проектов оказывалось полностью зависимым от выживания машины как источника власти мэра.

В Питтсбурге режим формировался с четко артикулируемыми целями экономического развития. Инициатива шла от наиболее влиятельных членов бизнес-сообщества, которые доминировали в городской политике. Данная конфигурация влиятельных акторов соответствовала логике режима, опирающегося на гражданскую арену, где определяющим типом отношений являлась кооперация. Структура и характер связей в большей степени соответствовали модели «социального производства» (а не «социального контроля»). Ориентация на сотрудничество усиливалась тем, что режим активно поддерживал масштабные проекты развития города, требующие серьезного участия акторов публичного и частного секторов. При этом вопросы, касающиеся экономических проблем и развития города, обсуждались и решались не столько в контексте политического противостояния и логики борьбы, сколько в русле выбора оптимальных технических и организационных мер по достижению целей. Этому способствовал и стиль руководства мэра Дэвида Лоренца, заложившего основания послевоенного режима в Питтсбурге. При нем деятельность органов местной власти оказалась свободной от непосредственного партийного вмешательства, а ряд сфер городского управления, в том числе жилищный сектор и вопросы развития, были в значительной степени деполитизированы. Неформальным лидером города фактически стала Алегхенская [438] конференция развития общности (АКРО) (Alegheny Conference of Community Development – ACCD), символизировавшая оптимальную модель гражданского лидерства, а сам Лоренц из «политического босса» превратился в «гражданского деятеля». Успешная политика постепенно изменила имидж Питтсбурга: вместо «переживающего упадок индустриального города» он все более воспринимался «корпоративным центром» [439] . Ферман полагает, что успех был во многом обусловлен лидерством бизнес-элит, определившим характер принятия решений по важнейшим экономическим вопросам: вначале проект должен быть поддержан ключевыми бизнес-лидерами, затем формировались рабочие отношения между ними и публичными структурами власти [Ferman, 1996: 44–64; 136–137].

Институциональные основания режимов в Чикаго и Питтсбурге также существенно различались (см. табл. 2) [Ibid.: 138].

В Чикаго сохранялись тесная взаимосвязь и единство партийной организации и институтов местной власти, характерные для классической машинной политики. Главный институт – партийная структура – строился по территориальному принципу и опирался на поддержку соседств. Пространственная ориентация власти поддерживалась электоральной системой, формирующей совет из 50 членов, избираемых в городских округах. Тесная интеграция партийной организации и публичных институтов власти обусловливала электоральную направленность всех структур городского управления. Доминирование электоральной арены усиливало институты, связанные с распределением материальных стимулов на индивидуальной основе и тем самым способствовало формированию «рыночных» паттернов поведения, строящихся на принципах обмена и торга. Стремление политической машины к воспроизводству сложившейся системы властных отношений (модель «социального контроля») усиливало индивидуалистические ориентации и препятствовало групповой мобилизации. Награждая «друзей» и наказывая «врагов», политическая машина создавала источники постоянного конфликта, способствуя формированию политической культуры, характеризующейся «цинизмом и недоверием».

Таблица 2

Институциональная структура: Чикаго и Питтсбург

В Питтсбурге взаимодействие политических и экономических элит привело к тому, что партийная организация была отделена от местной власти, а пространство между ними оказалось быстро заполненным различными частными и публичными структурами, которые действовали в иной логике по сравнению с аналогичными структурами в Чикаго. Ориентированные на экономическое развитие (а не политическое доминирование) действия элит более соответствовали модели власти как социального производства. Защищенная от прямого электорального давления и направляемая экономическими целями институциональная структура приобрела прагматическую ориентацию, а система распределения стимулировала объединение, причастность к делам сообщества, соответственно, культуру гражданственности, доверия и кооперации. Гражданская арена, в которую сместился центр власти в Питтсбурге, стала обладать важнейшими для соседств ресурсами [Ferman, 1996: 37–39, 42–43, 137–138].

Существенные различия между режимами имели место и в уровне формализации структуры власти: в Питтсбурге он был существенно выше, чем в Чикаго. АКРО – организация, ставшая неофициальным лидером городского сообщества и объединившая ключевых экономических субъектов – способствовала созданию многочисленных частных некоммерческих организаций, что в итоге привело к формированию на гражданской арене мощной корпоративистской структуры, направлявшей экономическое развитие города. В Чикаго наблюдалась иная картина. Мэр Ричард Дейли стремился избежать создания влиятельных институтов, которые могли бы стать его соперниками; связывая свое будущее с политической машиной, он строил свои отношения с бизнесменами на более неформальной основе, чем его коллеги в Питтсбурге. На уровне отдельных институтов степень формализации в Питтсбурге также была в целом выше, чем в Чикаго, что существенно сказывалось на характере лидерства в двух городах: в Чикаго ключевые акторы городской политики должны были иметь дело непосредственно с мэром, тогда как в Питтсбурге власть и ресурсы концентрировались в институтах, что объективно снижало значимость отдельных персон. Вследствие этого политическая система Чикаго содержала существенно больший потенциал нестабильности, а элиты более опасались и потому более сопротивлялись изменениям, усиливая ориентацию режима на социальный контроль.

Данные обстоятельства отразились на характере принятия политических решений. В Чикаго это процесс был более закрытым, чем в Питтсбурге: принципы участия граждан, зафиксированные в федеральном законодательстве, и запросы со стороны соседских организаций и политических активистов часто игнорировались, что усиливало потенциал конфликта. Корпоративистские тенденции в развитии режима в Питтсбурге сделали процесс принятия решений более коллективным и потому открытым. Сотрудничество акторов в кооперативном режиме, поддерживаемое принципом единогласного принятия решений в АКРО, обусловливало высокий уровень консенсуса в принятии решений [Ibid.: 49–50, 53–55, 60–61, 63–64, 138–139].

Таким образом, институциональная структура Питтсбурга была существенно более благоприятной для соседских организаций, стремившихся к инкорпорированию в режим. Акцент на создание институтов стимулировал формирование соседских организаций, ориентированных прежде всего на экономическое развитие. Поэтому вместо конфронтации с режимом соседства стремились к расширению его границ. В Чикаго режим был менее склонен к поддержке акторов, представлявших потенциальную угрозу власти политической машины, а в активности соседских организаций просматривалась опасность ослабления существовавшей территориальной системы управления. В этих условиях соседства вынуждены были принять логику борьбы, свойственную доминирующей в Чикаго электоральной арене [Ibid.: 139–140].

Несмотря на то что политическая культура в Чикаго и Питтсбурге опирается на общие социетальные основания, в ней, как и в других базовых характеристиках городских режимов, наблюдались заметные различия (см. табл. 3) [Ibid.: 140].

Таблица 3

Политическая культура: Чикаго и Питтсбург

В Питтсбурге успешное лидерство АКРО, сумевшей приобрести имидж «стоящей над политикой» и «действующей в интересах города», позиционировалось как пример гражданской позиции; институциональное устройство способствовало формированию отношений кооперации и консенсуса. Разумеется, конфликты и политические разногласия имели место; однако в целом преобладала ориентация на адаптацию и компромисс, дававшая возможность устойчивого сосуществования многочисленных организаций. В этих условиях включение соседских организаций не воспринималось как угроза режиму и власти элит. В Чикаго приоритет политических целей сформировал восприятие политики как материального обмена с очевидными элементами фаворитизма и атмосферой цинизма и недоверия. Вследствие этого любая реформа представлялась прежде всего как попытка вознаграждения новых «друзей» и наказания «врагов», что делало крайне затруднительным мобилизацию в поддержку серьезных структурных изменений в системе. Кроме того, модель политики как обмена стимулировала скорее индивидуалистические, чем коллективистские ориентации и тем самым ставила соседские организации в сложную ситуацию: если в Питтсбурге они воспринимались неотъемлемой частью гражданской жизни, то в чикагских СМИ их нередко изображали как «бесполезных обструкционистов»; при этом возможность быть «вне политики» и действовать в коллективных интересах практически не допускалась. Противодействие политической машины любым не входящим в нее акторам воспроизводило отношения противоборства между соседствами и местными структурами власти; недоверие и цинизм особенно усиливались, когда отношения развивались в плоскости электоральной политики.

Политическая культура во многом определяла то, что дозволено или не дозволено соседским организациям в городской политике, тем самым диктуя приемлемую для них тактику. В Питтсбурге было не принято действовать конфронтационно или жестко педалировать темы, вызывающие серьезные разногласия; некоторые потенциально конфликтные проблемы, связанные с расовым фактором или вопросами перераспределения, были фактически табуированы, и соседские организации не имели серьезных шансов их продвигать. В Чикаго тактический диапазон был значительно шире. Однако и здесь попытки изменить действующие паттерны власти наталкивались на серьезные культурные ограничения [Ferman, 1996: 140–142].

Собственно анализ роли соседских организаций Ферман осуществляет в контексте рассмотрения возможностей и перспектив усиления «прогрессивной» составляющей городской политики и (или) установления режима, в котором экономический рост не станет всеобъемлющей стратегией. Наиболее широкие возможности для реализации целей соседств и представляющих их организаций складываются в «прогрессивных» режимах; в других режимах они, как правило, скромнее и при этом могут заметно различаться. Хотя режимы в Питтсбурге и Чикаго и являлись режимами одного типа, у соседских организаций Питтсбурга условия деятельности были более благоприятными, чем у соседских организаций Чикаго, а сам режим в Питтсбурге считался более «прогрессивным», чем режим в Чикаго [440] .

Формирование режимов, альтернативных режиму развития, обусловлено тем, что при всей внешней привлекательности политики развития она часто не учитывает интересов многих групп населения города. Ферман отмечает, что восприятие планов реконструкции и обновления города соседствами может существенно отличаться от его презентации инициаторами проектов. Ликвидация трущоб и создание деловых центров повышают ценность отдельных территорий и делают город привлекательным для среднего класса и бизнеса. Однако в глазах бедных горожан и рабочего класса обновление означает снос дешевого жилья ради строительства дорогих апартаментов и коммерческих зон; выгоды от обновления территории для них подчас сомнительны, а издержки – очевидны. При этом многие жители города начинают все более осознавать, что процесс принятия решений по развитию тех или иных территорий города явно благоволит влиятельным привилегированным группам. Соседства, особенно небогатые, в их число обычно не входят, что создает потенциал недовольства и стимулирует их оппозицию «машинам роста» [Ibid.: 65].

Роль соседских и других групп и организаций как факторов, определяющих характер городской политики и специфику режима, может быть существенной. Ферман подчеркивает, что хотя политэкономическая структурная составляющая (федерализм, глобальная капиталистическая экономика и др.) и накладывает жесткие ограничения на политику города, в ней остается достаточный простор для выбора альтернатив и движения в сторону реформ: в одних городах проводится сильная распределительная политика и ставятся под сомнение выгоды неконтролируемого роста, в других – нет [Ibid.: 2]. Потенциал и перспективы прогрессивной политики во многом зависят от того, насколько оппоненты роста организованы, активны, успешно сотрудничают между собой и могут обеспечить распространение «прогрессивной» идеологии в общности.